Consejo de Estado - Sección Primera

La acción popular es procedente para la protección del derecho colectivo al acceso al servicio público de salud, aun cuando la vulneración tenga origen en el incumplimiento de un contrato, cuyas estipulaciones constituyen el parámetro para determinar la amenaza o vulneración del derecho. "Aunque las acciones y omisiones que se imputan a la parte demandada tienen origen en un incumplimiento contractual, ese incumplimiento derivó en la posible amenaza de los derechos e intereses colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. En virtud de lo dispuesto en el artículo 365 constitucional, [en] los servicios públicos… existen distintos esquemas de gestión que pueden involucrar a prestadores públicos o privados y en los que se constata, a veces, la existencia de contratos que, de manera adicional a las normas legales y reglamentarias, contienen obligaciones de los prestadores. En lo que respecta a todos los derechos que involucran a los usuarios de los servicios públicos, resulta entonces fundamental tener en cuenta el modelo de gestión que exista y dentro de él, individualizar los prestadores, así como sus deberes y obligaciones contemplados en una integración normativa de los órdenes, legal, reglamentario, y contractual si es del caso. Carece de sustento la afirmación de la [contratista] en el sentido que la acción procedente en el presente asunto era la de controversias contractuales, pues la acción popular no es subsidiaria de ninguna y es la adecuada frente a la violación o amenaza de derechos e intereses colectivos sin importar su origen. Tampoco es cierto, que la acción popular es improcedente porque no se afectó al común de la población. Las acciones populares han sido definidas como el instrumento para proteger los derechos e intereses colectivos, que son supraindividuales, pero no necesariamente se refieren a toda la sociedad… [F]ueron las cláusulas del contrato las que impusieron unos estándares mínimos de calidad en la prestación del servicio y el contratista se obligó a cumplirlos, consecuentemente, son esos estándares los que permiten entonces al juez popular, en el presente caso determinar si se produjo o no vulneración a derechos e intereses colectivos de los usuarios"

La acción de nulidad solo es procedente contra actos de naturaleza decisoria. Circulares de servicio. "El inciso final del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo permite… solicitar que se declare la nulidad de las circulares de servicio. Sin embargo, ello debe entenderse en cuanto estas contengan decisiones que sean constitutivas de actos administrativos, concebidos éstos como la declaración de voluntad de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, esto es, la decisión de la administración encaminada a producir efectos jurídicos… El numeral 2.1 de la circular acusada no establece ninguna regla… que produzca efectos jurídicos y no crea, modifica ni extingue situaciones jurídicas generales y-o particulares que se aparten de la reglamentación que refieren como fundamento de su expedición…, sino que a través de[l mismo] se da a conocer y se insta a las entidades vigiladas (EPS-IPS) para que cumplan con lo previsto en la Ley 1122. Si se analiza la circular acusada con la Ley 1122 y el Código Civil, se observa claramente que la primera no contiene ningún aspecto distinto al contemplado en el ordenamiento jurídico y, por tanto, no configura un acto administrativo que cree, modifique o extinga una situación, dado que lo único que hace es recoger lo previsto por el legislador. Según se ha expuesto, por una parte, la Ley 1122 regula el aseguramiento en salud en virtud del contrato entre EPS y afiliado en el que no se menciona a la IPS y por la otra, la responsabilidad civil extracontractual solidaria entre EPS - IPS está en función de las normas generales señaladas en el Código Civil, razón por la cual se ratifica el régimen de indemnización de daños y no se regula nada distinto de lo previsto en la Ley. Comoquiera que la circular acusada consideró y aplicó las normas de la Ley 1122 y el Código Civil, la Sala no advierte que en su contenido tenga aspectos controlables por esta Jurisdicción y, por lo tanto, no contiene poder decisorio del cual se derive que es un acto pasible de debatirse a través de la acción de nulidad"