Radicado: 08001-23-31-005-2012-00493-01 (61749)
Demandante: Amalia Rodríguez y otros
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)
| Radicado número: | 08001-23-31-005-2012-00493-01 (61749) |
| Demandantes: | Amalia Rodríguez y otros. |
| Demandados: | La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social; Ministerio del Trabajo; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Superintendencia Nacional de Salud; Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla; Departamento del Atlántico y Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). |
| Referencia: | Medio de control de reparación directa. |
Tema: Daños causados durante el trámite de un proceso de liquidación administrativa. Subtema 1.1. Competencia del juez de segunda instancia - circunscrita a los argumentos de la apelación. Subtema 1.2. Caducidad del medio de control de reparación directa – acreditada parcialmente. Subtema 1.3. Ausencia de omisión generadora de daño antijurídico.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 17 de enero de 2018, que negó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS
El Ministerio de Salud, mediante resolución expedida el 3 de junio de 1988, ordenó intervenir administrativa y tecnológicamente la Fundación Hospital San Francisco de Paula de Barranquilla y, con resolución del 14 de marzo de 1995, dispuso la disolución y liquidación de la institución de salud por encontrar que no cumplía las condiciones legales establecidas para otorgarle inscripción en el registro especial. Luego, mediante resolución número 001579 de 2008, la Superintendencia Nacional de Salud asumió la intervención y liquidación del hospital y, posteriormente, el agente liquidador dio por terminada la existencia legal de su representada. Los actores pretenden que se declare a las demandadas responsables, por la falta de pago de mesadas, reconocimiento pensional, así como por indemnizaciones no satisfechas dentro del proceso de liquidación. El Tribunal Administrativo del Atlántico, en la sentencia de primer grado, analizó el fondo del asunto y consideró que el daño materia de la pretensión de reparación, no era imputable a la administración. En la apelación los demandantes insisten, respecto de cada una de las demandadas, que incurrieron en omisiones generadoras de daño.
ANTECEDENTES
La demanda
Amalia Rodríguez y otros trabajadores y pensionados de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla, el 13 de diciembre de 20121, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, con la que pretenden que esta jurisdicción profiera sentencia de condena a cargo de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio del Trabajo y la Superintendencia Nacional de Salud, como consecuencia de la omisión en la vigilancia y control en la que, a su juicio, incurrieron esas entidades en el proceso de cierre, liquidación, cancelación de la personería jurídica y despido colectivo adelantado en dicha institución de salud. Específicamente, a cada una de las entidades demandadas, los demandantes atribuyeron las siguientes omisiones:
| Ministerio del Trabajo | Ministerio de Salud y Protección Social | Superintendencia Nacional de Salud |
| Porque expidió la Resolución No. 00327 del 5 de mayo de 2011 –que declaró el cierre ilegal de la entidad y el despido colectivo– en forma tardía, esto es, cuando ya había sido cancelada la personería jurídica de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla. | Por falta de vigilancia en el proceso de intervención y liquidación de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla, ordenada por ese Ministerio mediante Resolución No. 8125 del 3 de junio de 1988. | Por ausencia de vigilancia y control en el proceso de intervención, liquidación y cancelación de la personería jurídica de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula, "que se derivó desde la intervención de la entidad inicialmente ordenada por el Ministerio de Salud mediante la Resolución No. 8125 de fecha 3 de junio de 1988, y la orden de Liquidación y Disolución de la entidad antes anotada mediante Resolución No, 000679 del 14 de marzo de 1995. De igual forma, la Superintendencia Nacional de Salud, ordenó continuar el proceso liquidatorio mediante Resolución No. 001579 de fecha 4 de noviembre de 2008". |
Esto, por cuanto afirman que: (i) a los trabajadores activos del hospital, que fueron desvinculados por el liquidador al momento del cierre de dicha institución el día 14 de abril de 2009, se les vulneró el derecho a percibir la pensión convencional; (ii) a los trabajadores del ente liquidado que fueron despedidos en la misma fecha anterior, en forma abusiva, se les negó o retuvo el 65% de la indemnización por parte del liquidador y, (iii) a los jubilados de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula se les truncó el disfrute de la pensión convencional, por la no conmutación de esta prestación. En síntesis, para los demandantes, las entidades demandadas adquirieron posición de garante en la protección de sus derechos y bienes y, pese a ello, se abstuvieron de adoptar las medidas de dirección, vigilancia y control necesarias para brindar una liquidación eficiente, idónea y eficaz que garantizara los derechos y las prestaciones sociales de los pensionados y trabajadores de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla.
1 Folios 1 a 92 C.1.
Trámite procesal relevante en primera instancia
El Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda mediante auto del 4 de junio de 20132, que fue corregido posteriormente a través de providencia de 20 de agosto de esa anualidad3-4.
El Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda, con escrito en el que afirmó que lo pedido por los demandantes, consistente en la reliquidación de sus prestaciones sociales y sus pensiones, debió solicitarse frente a su empleador, quien inicialmente reconoció y liquidó dichas acreencias laborales. Además, propuso, entre otras, la excepción que denominó caducidad de la acción, porque, en su criterio, para la fecha de presentación de la demanda habían transcurrido más de dos (2) años desde el momento en que culminó la liquidación de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula5. La Superintendencia Nacional de Salud, por su parte, se pronunció frente a la demanda y argumentó que: (i) el liquidador procedió al despido de los trabajadores con amparo en el régimen propio del proceso liquidatorio, que lo habilitaba para el despido del personal asistencial y administrativo del hospital que cerró sus servicios de salud, por lo que no podría imputarse violación del derecho a percibir una pensión que aún no estaba causada y consolidada ante las graves condiciones financieras de la entidad empleadora; (ii) no existía un derecho adquirido a percibir una pensión, pues si el vínculo laboral se terminaba antes de que se reunieran los requisitos convencionales, jamás se generaba ese beneficio; (iii) el proceso de conmutación pensional es un trámite que se realiza entre un empleador y pagador de pensiones, y un fondo de pensiones público o privado que recibe los recursos para hacerse cargo de las obligaciones pensionales, por lo que si no existían recursos para ser entregados al fondo, tampoco era posible adelantar dicho trámite; (iv) la ley especial que regulaba el proceso liquidatorio del Hospital San Francisco de Paula prescribía que, la liquidación y clausura definitiva de la empresa constituía causa legal para terminar los contratos de trabajo, por lo que no era cierto que el liquidador tuviera que esperar autorización del Ministerio para tal fin. Además, propuso como excepciones, entre otras, la que denominó caducidad de la acción por cuanto, a su juicio, dicho término no podía contabilizarse a partir de la resolución por medio de la cual el liquidador declaró la terminación de la existencia legal de la fundación, así como la de integración del litisconsorcio necesario en relación con el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, –como ente encargado de velar porque el empleador afiliara a sus trabajadores al sistema general de pensiones e hiciera los correspondientes aportes–, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –por ser la entidad encargada de realizar las gestiones para aplicar, con anterioridad al año 1994, los recursos del fondo prestacional a los jubilados y trabajadores de la fundación que eran beneficiarios del convenio de concurrencia–, y el departamento del Atlántico y distrito de Barranquilla –como entes territoriales que tenían a su cargo el sostenimiento de los gastos del hospital–6.
La audiencia inicial comenzó el día 22 de julio de 20147 y, en ella, el Tribunal observó que, como en la parte resolutiva de la Resolución número 132 de 31 de agosto de 2010 -que declaró la terminación de la existencia legal de la entidad
2 Folios 1299 a 1303 C.2.
3 Folios 1309 a 1310 C.2.
4 En esta providencia se ordenó incluir en el grupo demandante a la señora Norma Pantoja y corregir el nombre de Norbita Gómez Zambrano.
5 Folios 1321 a 1343 C.3.
6 Folios 1349 a 1494 C.3.
7 Folio 1537 a 1540 C.3.
intervenida-, el liquidador de la Fundación Hospital San Francisco de Paula ordenó "notificar el contenido de la presente resolución a las siguientes entidades: "...Superintendencia Nacional de Salud, Superintendencia Delegada para la (sic) medidas especiales, Ministerio de la Protección Social, Gobernación del Atlántico, Distrito de Barranquilla y demás entidades que correspondan...", dichas entidades podrían verse afectadas con las resultas de este proceso, por lo que procedió a integrar el litisconsorcio con la Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales, la Gobernación del Atlántico, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
En razón de su vinculación al proceso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda, con escrito en el cual aludió a la ausencia de actuación administrativa generadora del daño materia de la pretensión de reparación y manifestó que, el pasivo prestacional financiado con el contrato de concurrencia número 245 de 2001 fue el causado a 31 de diciembre de 1993 respecto de aquellos trabajadores certificados como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, por lo que el pasivo causado a partir del 1° de enero de 1994 era responsabilidad exclusiva de las instituciones hospitalarias8. Así también lo hizo el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, quien refirió que su integración al contradictorio resultaba improcedente porque nunca sostuvo relación laboral con los accionantes. Además, aseguró que el pago de perjuicios resultaba una petición contraria a los principios constitucionales y legales vigentes sobre la materia, porque cumplió con los compromisos económicos derivados del contrato de concurrencia celebrado en el año 20019. Finalmente, el departamento del Atlántico se pronunció frente a las pretensiones, con escrito en el que destacó su falta de legitimación en la causa por considerar que el Hospital San Francisco de Paula, en su condición de entidad de carácter privado prestadora del servicio público de salud, se hallaba sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, quien desarrolló el proceso de intervención y liquidación de la referida fundación. Incluso, afirmó que las sumas por las cuales le correspondía concurrir a favor del Hospital Infantil San Francisco de Paula fueron debidamente apropiadas de conformidad con los certificados expedidos en su oportunidad y, propuso la excepción de caducidad pues según el literal A) del contrato de concurrencia número 245 de 2001, la obligación del giró de recursos debió cumplirse entre los años 2001 y 200210.
El 3 de septiembre de 2015 culminó la audiencia inicial11, oportunidad en la que el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró impróspera la excepción de caducidad, por considerar que la demanda había sido presentada dentro del término de dos (2) años contados a partir de la resolución que terminó el proceso de liquidación de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula. Luego de ello, el Tribunal corroboró que "Los demandantes en la demanda solicita[ron] que se conden[ara] a las entidades públicas (La Nación-Ministerio de Trabajo-Ministerio de Salud-Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Colpensiones- Departamento del Atlántico-Distrito de Barranquilla-superintendencia nacional de salud), a los perjuicios morales y materiales ocasionados por la supuesta omisión de la no vigilancia y control del proceso de liquidación de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla, al no garantizarle las prestaciones sociales, las
8 Folios 1561 a 1585 C.3.
9 Folios 1586 a 1635 C.3.
10 Folios 1636 a 1705 C.3.
11 Folios 1736 a 1750 C.3.
mesadas pensionales (vejez o jubilación), la totalidad de las indemnizaciones y las consignaciones de cesantías", por lo que a ese aspecto circunscribió la fijación del litigio. Finalmente, decretó las pruebas documentales aportadas con la demanda y su contestación, los testimonios y documentos solicitados por los extremos de la litis, y ordenó la práctica de un dictamen pericial, conforme a lo pedido en el acápite de pruebas de la demanda.
La audiencia de pruebas tuvo lugar los días 27 de octubre de 2015, 11 de agosto de 2016 y 27 de abril de 201712. En esta diligencia, se practicaron algunos de los testimonios decretados, así como también se llevó a cabo la presentación y contradicción del dictamen pericial decretado en la audiencia inicial. Posteriormente, con auto del 10 de julio de ese último año, el Tribunal corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y éste rindiera concepto de fondo13; término que fue aprovechado por las entidades demandadas –con excepción del Colpensiones– y por la parte demandante14.
La sentencia recurrida
El Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del 17 de enero de 201815, analizó la responsabilidad patrimonial del Estado bajo la óptica de la falla en el servicio y consideró que el daño materia de la pretensión de reparación no era imputable a la administración, porque:
La Superintendencia Nacional de Salud ejerció la intervención forzosa para administrar o liquidar las entidades vigiladas, pues ante la crisis que afrontaba la institución de salud procedió a expedir la Resolución No. 001579 del 4 de noviembre de 2008, mediante la cual asumió el proceso de intervención y liquidación de la Fundación Hospital San Francisco de Paula de Barranquilla. Incluso, permaneció activa, en tanto expidió los actos de prórroga indispensables para que el agente liquidador llevara a cabo la función encomendada hasta la terminación de la existencia legal de la referida fundación, lo cual se materializó en la Resolución No. 132 de 2010.
No existe prueba en el expediente que acredite que aquella "imposición legal" fue desconocida por la Superintendencia de Salud y, menos aún, que su incumplimiento haya sido la causa del daño atribuido a cada una de las demandadas, por el no pago de sus prestaciones sociales, las mesadas pensionales y las indemnizaciones dentro del proceso de liquidación de la Fundación Hospital San Francisco de Paula con sede en la ciudad de Barranquilla.
No se precisó por la parte actora la disposición legal omitida por el Ministerio de Salud, hoy Ministerio de Salud y Protección Social, como tampoco se probó que, de haber existido tal omisión, ésta haya sido la fuente directa del daño que hoy se reclama. Por el contrario, fue dicho Ministerio quien inicialmente, mediante la Resolución No. 8125 del 3 de junio de 1988, ordenó la intervención técnica y administrativa de la Fundación Hospital San Francisco de Paula por petición del Sindicato de Trabajadores, ante la crisis progresiva que dicha fundación atravesaba en ese momento.
12 Folios 1818 a 1899 C.3. y 1900 a 1962 C.4.; 2261 a 2297 C.4. y 2358 a 2386A C.4.
13 Folio 2388 a 2389 C.4.
14 Folios 2409 a 2487 C.4.
15 Folios 2003 a 2045 C. Ppal.
El referido Ministerio sí desplegó la actividad que por ley le correspondía asumir, en la que inicialmente adelantó el proceso de liquidación y expidió los actos administrativos necesarios y pertinentes, entre los que sobresalen el que ordenó la intervención administrativa y técnica a la Fundación Hospital San Francisco de Paula, por petición del sindicato de trabajadores y, aquel por el cual ordenó su disolución y liquidación.
El Ministerio de la Protección Social no tuvo a su cargo ni bajo su tutela la administración del Hospital Infantil San Francisco de Paula y tampoco era su obligación garantizar las conmutaciones pensionales que debían realizarse con una administradora de pensiones, pues el deber de afiliación recaía en el liquidador. Es más, puso en marcha distintas actuaciones administrativas bajo el amparo del poder de policía, al punto que, luego de una serie de requerimientos e inspecciones oculares expidió la Resolución No. 00327 del 5 de mayo de 2011, mediante la cual se declaró la ilegalidad del despido colectivo.
En lo concerniente al trámite de conmutación pensional, el entonces Ministerio de la Protección Social, a través del oficio 12300327177 del 2 de noviembre de 2010, informó al agente liquidador de la Fundación Hospital San Francisco de Paula que se debía proceder a solicitar el concepto previo favorable a la Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones del Ministerio de la Protección Social.
Del acervo probatorio no se desprende que las otras entidades vinculadas a la presente actuación, como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Distrito de Barranquilla, Colpensiones y el departamento del Atlántico, hayan incurrido en una negligencia de tal magnitud que se convirtiera en la fuente del daño del cual hoy se solicita indemnización, así como tampoco existe un señalamiento directo por la parte actora que comprometiera su responsabilidad.
Para el Tribunal, más que obtener una indemnización por una falla de las entidades demandadas, lo que realmente se pretende es el pago de mesadas, reconocimiento pensional, así como indemnizaciones no satisfechas dentro del proceso de liquidación, lo que no puede ser estudiado por esta vía, en tanto atenta contra la naturaleza indemnizatoria del medio de control de reparación directa y "se desconoce que, como la discusión planteada es de tipo laboral, permitía la utilización de un proceso ordinario para oponerse al despido colectivo que se cataloga de injusto, pudiendo solicitar igualmente, cada uno de los demandantes, el pago de las mesadas e indemnizaciones y los reconocimientos pensionales a que aseguran tener derecho".
El recurso de apelación
La parte demandante interpuso recurso de apelación el día 9 de febrero de 2018, con escrito en el que solicitó la revocación de la sentencia de primera instancia y en su lugar, sentencia sustitutiva que acceda a las pretensiones de la demanda16. Como fundamento de su petición, expuso los siguientes argumentos:
La Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula estaba bajo la tutela y administración del Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud
16 Folios 2069 a 2087 C. Ppal.
En este punto afirmó que, al Ministerio de Salud, conforme lo previsto en el artículo 59 del Decreto 1088 de 1991, le correspondía efectuar la vigilancia en el proceso de disolución y liquidación del Hospital Infantil San Francisco de Paula para garantizar los intereses del sistema de salud, la comunidad beneficiaria y los trabajadores de la inspección y de aquellas personas que pudieran resultar afectadas con la medida.
Para los demandantes, el Tribunal Administrativo del Atlántico, al momento de dictar sentencia, olvidó por completo que el Hospital Infantil San Francisco de Paula durante 20 años, 9 meses y 27 días fue vigilado, controlado y administrado por el Estado, y precisamente durante ese tiempo, estando bajo su tutela, ocurrió el daño antijurídico que ellos padecieron.
El Tribunal Administrativo del Atlántico omitió analizar las disposiciones legales y contractuales que fueron desconocidas por las entidades demandadas, lo que sintetizó de la siguiente manera:
En relación con el Ministerio de Salud
Afirmó que, según el artículo 296 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, dicha entidad era competente no solo para ordenar la intervención y liquidación del Hospital, sino también para realizar seguimiento a la actividad del liquidador y contralor, y conocer si el proceso se desarrollaba con el lleno de los requisitos legales. En su criterio, durante los trece (13) años que duró la competencia del Ministerio de Salud en el trámite liquidatorio de la institución de salud, desde 1995 hasta el año 2008, el liquidador no cumplió con el deber legal anterior y, por tanto, los funcionarios asignados "fueron una rueda suelta", pues el Ministerio no realizó sobre ellos ningún control o seguimiento.
Frente a la Superintendencia Nacional de Salud
Sostuvo que esta entidad tampoco realizó seguimiento a la actividad del liquidador, para verificar si la liquidación se desarrollaba con los lineamientos que establecía la ley, máxime cuando podía removerlo libremente (numeral 2° del artículo 296 del Estatuto Orgánico Financiero) y se trataba de un auxiliar de la justicia que debía ser vigilado por la entidad que lo designó. A su juicio, fue tal la omisión de la Superintendencia, que ocasionó entre otras cosas que el proceso de liquidación culminara sin que se tramitara un mecanismo de normalización pensional, entre ellos, la conmutación pensional, como era, de obligatorio cumplimiento.
En ese orden, aseguró que (i) a la Superintendencia Nacional de Salud le correspondía autorizar el mecanismo de normalización del pasivo pensional, previo concepto de la Dirección General de Prestaciones Económicas y Servicios Sociales Complementarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social17; (ii) de acuerdo con
17 Decreto 1260 de 2000. Artículo 12. "Autorización de la conmutación pensional. Corresponderá a la Superintendencia que ejerza la inspección, vigilancia y control de la empresa que desee normalizar sus pasivos pensionales autorizar el mecanismo que elija la empresa para la normalización de su pasivo pensional, previo concepto favorable de la Dirección General de Prestaciones Económicas y Servicios Sociales Complementarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Cuando se trate de sociedades que no se encuentren sometidas a inspección y vigilancia de otra Superintendencia, corresponderá a la Superintendencia de Sociedades autorizar el mecanismo correspondiente. (...) Con la solicitud presentada por la empresa o entidad se remitirá el cálculo actuarial correspondiente. El cálculo actuarial deberá estar elaborado con la tasa de interés técnico señalada por la autoridad a la cual corresponde autorizar el respectivo mecanismo. En el caso de entidades públicas no sujetas a inspección, vigilancia y control deberá tomarse el interés técnico que señale el Ministerio
el artículo 9° del Decreto 1572 de 1973, no se podían enajenar haberes, ni negociar bienes, desde el mismo momento que el Ministerio de Trabajo iniciara los estudios pertinentes para la normalización del pasivo pensional18; y (iii) no se podía finiquitar la liquidación del Hospital Infantil San Francisco de Paula sin contar con la aprobación previa del Ministerio, cuando se encontrara pendiente el trámite de conmutación pensional19.
Las obligaciones contenidas en las normas de conmutación pensional no se cumplieron y, fue ello tan así, que al momento de expedirse la resolución de terminación del proceso liquidatorio, las mesadas pensionales devengadas por los demandantes se desvanecieron, con lo que se desconoció el derecho fundamental a la seguridad social.
No es cierta la afirmación acogida por el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia apelada, según la cual, "al no existir recursos para entregar al fondo e[ra] evidente que no era posible adelantar" la conmutación pensional, porque de acuerdo con el artículo 8° del Decreto 1260 de 2000, cuando se tratara de entidades en liquidación y los recursos disponibles no fueran suficientes para realizar una conmutación pensional que permitiera pagar las pensiones en los montos debidos o los activos de la entidad no fueran liquidables, por acuerdo con el conjunto de los trabajadores que tuvieran derechos pensionales a cargo de la empresa y los pensionados, y como mecanismo de normalización pensional, podía preverse un pago único al conjunto de trabajadores y pensionados, con el fin de que los bienes correspondientes a dicho pago se destinaran a la constitución de un patrimonio autónomo pensional cuyo objeto fuera administrar dichos activos con el fin de realizar pagos a los trabajadores y pensionados en la forma en que se estipulara.
La parte demandante aseguró, además, que no se realizaron gestiones para que el distrito de Barranquilla cumpliera con los gastos de funcionamiento de la entidad hasta la liquidación final, como fue estipulado en el literal f) de la cláusula tercera del Convenio Interadministrativo celebrado en el año 1994 entre el departamento del Atlántico y el distrito de Barranquilla y que, tampoco, se realizaron gestiones para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público -administrador del Fondo del Pasivo Prestacional- cumpliera con su inclusión efectiva en el Fondo de Pasivo Prestacional. Es más, afirmó que los recursos que ingresaron al hospital, con ocasión del contrato de concurrencia número 245 de 2001, fueron dilapidados pues no fueron destinados para normalizar el pasivo pensional y que, durante los quince años que duró la liquidación, no se realizó dicha normalización.
En relación con el Ministerio de Trabajo
Precisó que, aun cuando esa entidad expidió la Resolución No. 327 de mayo de 2011, que declaró la ilegalidad del despido de los trabajadores demandantes, ese acto administrativo solo demostraba, "por una vez más", las irregularidades que se
de Hacienda y Crédito Público. Igualmente se remitirá una información detallada acerca del cumplimiento de las obligaciones pensionales por parte de la entidad".
18 Decreto 1572 de 1973. Artículo 9°. "Los patronos o empresas a cuyo cargo existan obligaciones pensiónales, y que aún no tengan constituida garantía suficiente para pagarlas, no podrán efectuar enajenación de sus haberes, ni negociación alguna con respecto a ellos, desde el momento en que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social haya iniciado los estudios de que trata este Decreto, lo cual se hará saber al patrono o empresa por comunicación oficial".
19 Decreto 2677 de 1971. Artículo 8. "Ordenada la conmutación, la empresa obligada deberá acreditar el pago ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social mediante constancia expedida por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales". Artículo 9. "No se autorizará la liquidación ni el cierre mientras la empresa interesada no presente la constancia a que se refiere el artículo anterior".
surtieron al interior del proceso liquidatorio, tanto como la tardanza en su expedición que, en su criterio, no tuvo ningún efecto práctico. Inclusive, señaló que el solo hecho de haberse adoptado esa resolución, en modo alguno denotaba el cabal cumplimiento de las funciones de policía administrativa que el Ministerio tenía a su cargo dentro del proceso liquidatorio, toda vez que la entidad ministerial se abstuvo de vigilar el trámite y normalización del pasivo pensional a cargo de la Fundación Hospital San Francisco de Paula, a través de la conmutación pensional, tal como lo prescribían los artículos 11 y 12 del Decreto 1260 de 2000, el artículo 10 del Decreto
2677 de 1971 y los artículos 9 y 10 del Decreto 254 de 2000 que, en su criterio, facultaban a esa entidad para iniciar de oficio o a solicitud de los trabajadores el trámite de la conmutación pensional, impedir o suspender el proceso liquidatorio hasta tanto fuera garantizada la normalización del pasivo pensional e impedir la enajenación de activos hasta que se garantizara la normalización pensional.
También, dijo que en el "folio 616 del expediente", el Ministerio de Trabajo consideró erróneamente que no procedía la conmutación pensional porque los demandantes eran beneficiarios del pasivo prestacional, lo que a su juicio condujo a consecuencias nefastas como el "no pago de mesadas pensionales de jubilación o de Vejez después de la culminación del proceso liquidatorio, en razón a que no se les garantizó las mesadas pensionales ya sea a través de la conmutación pensional o del Pasivo prestacional del Subsector Salud".
En relación con el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el departamento del Atlántico y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En primer lugar refirió que la sentencia, frente al distrito de Barranquilla, omitió estudiar el literal f) de la cláusula tercera del Convenio Administrativo del Atlántico celebrado entre el Distrito y el Departamento en el año 1994, según el cual: "En el evento que la fundación no se liquide antes del 31 de diciembre de 1994, el distrito asignara recursos del situado fiscal para la celebración de un contrato de prestación de servicios que permita cubrir los gastos de su funcionamiento, hasta por tres (3) meses iniciales de la vigencia fiscal de 1995 o los requeridos las hasta la fecha de su liquidación". Además, que entre los gastos de funcionamiento del hospital se encontraban, entre otros, el pago de aportes a pensión de las entidades de previsión, los que dice no haberse efectuado porque les fue negada la pensión de vejez, tal como se aprecia en los documentos visibles a folios 914 a 939 del expediente.
Para los demandantes, de otro lado, el departamento del Atlántico omitió designar un interventor que verificara y controlara la adecuada inversión de los recursos de acuerdo con el objeto del contrato de concurrencia celebrado en el año 2001, porque si dicho ente hubiera ejercido en forma adecuada sus obligaciones contractuales, con los recursos provenientes de la Nación y demás entidades territoriales se hubiere podido garantizar el derecho a una pensión.
Por último, manifestaron haber sido beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, por lo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales, tenían la obligación de girar los recursos correspondientes para atender el pago del pasivo prestacional. Es más, en su sentir, se desconoció el inciso 4° de la Ley 242 de 2001, porque el Fondo del Pasivo Prestacional y Entidades Territoriales se abstuvo de garantizar las pensiones a cargo del hospital, hasta tanto los trabajadores reunieran los requisitos exigidos por la entidad de previsión para asumir las pensiones de vejez.
En el proceso de intervención y liquidación del hospital acontecieron graves irregularidades que no fueron enunciadas ni analizadas por el Tribunal, toda vez que:
(i) El hospital siguió cumpliendo su objeto social después de que se ordenó su liquidación, omitiéndose todos los actos del proceso liquidatorio; (ii) el proceso liquidatorio no cumplió con los plazos señalados en el inciso final del artículo 116 del Decreto 663 de 1993, según el cual la toma de posesión para liquidar no podía exceder de un (1) año, prorrogable por un año más; (iii) el Ministerio de Salud ni la Superintendencia Nacional de Salud cumplieron con el deber de designar el contralor que cumpliera las funciones de revisor fiscal; (iv) durante el periodo que duró el proceso liquidatorio no se realizó una conmutación pensional; (v) el Ministerio de Salud omitió realizar las gestiones necesarias para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cumpliera con la inclusión efectiva de los beneficiarios del pasivo prestacional en el Fondo del Pasivo Prestacional; (vi) el Ministerio de Salud ni la Superintendencia Nacional de Salud realizaron gestiones para que el distrito de Barranquilla cumpliera con el pago de los gastos de funcionamiento del hospital hasta su liquidación final, tal como fue convenido en el literal f) de la cláusula tercera del Convenio Interadministrativo celebrado en el año 1994 entre el departamento del Atlántico y el distrito de Barranquilla (vii) se desconoció la prelación de créditos laborales, en especial, de las mesadas pensionales de los trabajadores pensionados, por parte del liquidador y las entidades que debían vigilar el proceso de liquidación.
El medio de control de reparación directa es el mecanismo idóneo para reparar el daño antijurídico, porque:
En este proceso, en oposición a lo afirmado por el Tribunal, no se solicitó el pago de mesadas pensionales, el reconocimiento de pensión, indemnizaciones por despido colectivo o derechos laborales no cancelados. Por el contrario, el daño consistió, al decir de la parte demandante, en el truncamiento de la posibilidad de disfrutar de una pensión de vejez o jubilación, por casusa de la falta de trámite de la conmutación pensional, tanto como por la omisión en la vinculación al Fondo del Pasivo Prestacional.
Para los demandantes, "el Perjuicio es (sic) todos aquellos elementos que se derivan del daño, como lo es, pérdida de mesadas pensionales que conlleva al detrimento de la lesión de la vida, bienestar, salud, y demás emolumentos que se necesitan para vivir en condiciones dignas"; por lo que solicitaron en la demanda "una indemnización de perjuicios que compen[sara] y rapa[rara] la pérdida de la pensión hasta la edad de vida probable, tal como quedó probado con el Dictamen Pericial (sic) obrante en el expediente a folios 2061 a 2093".
Daño antijurídico y nexo causal
Al punto, aseguraron que "el daño quedo (sic) cuantificado al interior de este proceso mediante DICTAMEN PERICIAL rendido por la Perito (sic) designada por el Despacho Dra. ELIZABETH DEL CARMEN, folios 2061 a 2093, en el que se precisó el valor de los perjuicios padecidos por los demandantes".
Trámite procesal relevante en segunda instancia
Luego de que el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia del 20 de abril de 2018, concediera el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante20, esta Corporación procedió a su admisión, con auto del 23 de agosto de ese mismo año21.
Por auto del 22 de octubre de 201822, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo; oportunidad procesal que fue aprovechada por los demandantes23, tanto como por la Superintendencia de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social24. El Ministerio Público, a través del Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, Nicolás Yepes Corrales –quien actualmente forma parte de esta Subsección– rindió concepto de fondo, en el que solicitó confirmar la decisión de primera instancia porque, de un lado, los actos del liquidador eran de carácter administrativo y por tanto demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, además, porque los demandantes no aportaron medios de prueba que dieran cuenta del incumplimiento de las funciones de control y vigilancia atribuidas a la Superintendencia de Salud25.
En sesión del 23 de septiembre de 2024, el magistrado Nicolás Yepes Corrales manifestó estar incurso en causal de impedimento por haber rendido concepto en calidad de agente del Ministerio Público. Con el fin de resolver el impedimento, el doctor Yepes Corrales se retiró del recinto para que los demás integrantes de Sala decidieran de conformidad, luego de lo cual, aquellos encontraron fundada la manifestación de impedimento y aceptaron la solicitud del doctor Yepes de separarse del asunto.
PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO
La Sala es competente para conocer del presente asunto, por tratarse del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico en un proceso con vocación de doble instancia26.
En el sub examine, el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la sentencia de primer grado, consideró que los demandantes más que obtener una indemnización por una falla de las entidades demandadas, lo que realmente pretendían era el pago de mesadas, el reconocimiento pensional, así como indemnizaciones no satisfechas dentro del proceso de liquidación lo que, en su criterio, atentaba contra la naturaleza indemnizatoria del medio de control de reparación directa y desconocía que, como la discusión planteada era de tipo laboral, "permitía la utilización de un proceso ordinario para oponerse al despido colectivo que se cataloga de injusto, pudiendo solicitar igualmente, cada uno de los demandantes,
20 Folio 2089 C. Ppal.
21 Folio 2116 C. Ppal.
22 Folio 2119 C. Ppal.
23 Folios 2123 a 2146 y 2170 a 2194 C. Ppal.
24 Folios 2147 a 2153 y 2154 a 2169 C. Ppal.
25 Folios 2199 a 2216 C. Ppal.
26 Ley 1437 de 2011, artículo 150, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. "El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. (...)". Además, el Tribunal Administrativo del Atlántico era competente para conocer el asunto en primera instancia, toda vez que el valor de la suma de las pretensiones asciende a
$16.720.378.385, equivalentes a 29.504 SMLMV, monto superior al previsto en el numeral 5° del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, considerados al momento de presentación de la demanda.
el pago de las mesadas e indemnizaciones y los reconocimientos pensionales a que aseguran tener derecho".
A esta consideración reaccionaron los demandantes, quienes, en el recurso de apelación, sostuvieron que el medio de control de reparación directa era el mecanismo idóneo para reparar el daño antijurídico porque, lejos de solicitar el pago de mesadas pensionales, el reconocimiento de pensión, indemnizaciones por despido colectivo o derechos laborales no cancelados, lo que reclaman a modo de daño es el truncamiento de la posibilidad de disfrutar una pensión de vejez o jubilación, que se derivó por la falta de trámite de la conmutación pensional, tanto como por la omisión en la vinculación al Fondo del Pasivo Prestacional.
Al punto, la Sala observa que la conclusión a la que arribó el Tribunal fue provocada por la propia falta de concreción de la parte demandante, dado que en el escrito de demanda enruta algunas pretensiones hacia el reconocimiento de las mesadas periódicas que dejaron de percibir los demandantes por concepto de la pensión convencional, tan solo que intitulan esas mensualidades como "lucro cesante", pero, materialmente corresponden al estimativo mensual del ingreso pensional, tanto así que el dictamen pericial al que se alude en la apelación está basado en cálculos derivados de los reconocimientos pensionales. Desde esta perspectiva, razón le asiste a la primera instancia en advertir que la acción de reparación directa no es el conducto procesal adecuado para reclamaciones de ese tipo, pues frente a las pretensiones con las que se busque indemnización de prestaciones, que por su naturaleza correspondan a una relación de trabajo, la Sala carece de competencia para hacer pronunciamiento alguno al respecto, porque, como lo precisó la Sección Segunda de esta Corporación en providencia del 24 de marzo de 202227 ?a propósito de una demanda de nulidad y restablecimiento interpuesta por la mayoría de los aquí demandantes en la que solicitaban la nulidad del oficio por el que se les negó la incorporación al fondo del pasivo prestacional del sector salud?, la justicia ordinaria laboral es la competente para dirimir los conflictos suscitados de contratos laborales regidos por el Código Sustantivo de Trabajo como ocurre en este caso. Y, aunque la Ley 1437 de 2011 permite la adecuación del medio de control a las pretensiones de la demanda, dicha posibilidad se halla supeditada a la competencia objetiva previa que el legislador ha conferido al juez de la administración, competencia que no le asiste al juez de lo contencioso administrativo, menos aun cuando el empleador, como es el caso del extinto Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla, es una persona jurídica de naturaleza privada.
Con todo, como los hechos de la demanda están cimentados en posibles omisiones de entidades públicas durante el proceso de liquidación del ente hospitalario privado, respecto de este segmento de la demanda el medio de control de reparación directa deviene procedente para abordar el conflicto propuesto, porque lo pretendido por ese extremo de la litis resulta ser la reparación del daño que dicen haber sufrido por la falta de trámite de la conmutación pensional y, por su falta de vinculación al Fondo del Pasivo Prestacional del Subsector Salud, daño que, como se dijo, atribuyen a la omisión de los entes demandados en la vigilancia y
27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 24 de marzo de 2022, exp. 2530-2017. Dicha providencia puede ser ubicada en el índice 22 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI, correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número interno 2530-2017. Esto la convierte en un documento no solamente de acceso público, sino que puede ser objeto de corroboración y proviene de una fuente confiable; entonces, la Sala entiende que puede acceder de forma directa a su consulta, pues de conformidad con los artículos 243 y 244 del CGP, aplicables por vía remisiva ?art. del CPACA?, se trata de un documento auténtico del cual se tiene certeza de quien lo elabora, aunado a que "Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público", de ahí que nada impida su consulta directa
control del proceso de cierre, liquidación, cancelación de la personería jurídica y despido colectivo adelantado en la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla28. Esto, claro está, circunscribe la procedencia de la acción de reparación directa únicamente a los hechos y pretensiones que vayan en tal sentido.
Habida cuenta de que solo la parte demandante apeló la decisión de primera instancia, la Sala, deberá resolver el asunto abordando únicamente los aspectos de inconformidad expuestos por los recurrentes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP) –aplicable en esta instancia conforme a la jurisprudencia administrativa unificada29–. No obstante, el fallador de segundo grado podrá hacer uso de la facultad oficiosa del juez para pronunciarse sobre las cuestiones necesarias para proferir una decisión de mérito, evento en el cual se abordarán de oficio los aspectos exceptivos cuyo estudio resulte pertinente para adoptar el respectivo fallo30.
Por tanto, antes de desatar los cargos contenidos en la apelación, corresponde a la Sala precisar sí, para el momento en que ocurrieron o fueron conocidas las conductas omisivas expuestas por los demandantes, el medio de control de reparación directa se hallaba vigente. Conforme a la regla prevista en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)31, dos son los hitos que marcan, para este caso, la oportunidad de la demanda: (i) el momento en que se produjo el hecho lesivo que, según se desprende de la demandada corresponde a la no incorporación al fondo del pasivo prestacional del sector salud y, (ii) el momento en que los demandantes conocieron de manera definitiva la imposibilidad de gozar del derecho a percibir la pensión de jubilación convencional por ausencia del trámite de la conmutación pensional en el marco del proceso liquidatorio.
En relación con el primer hito, habrá de atenerse a los cargos omisivos que realizó frente a tres de las demandadas, respecto de la no incorporación en el
28 Sobre la procedencia del medio de control de reparación directa en un asunto de similares contornos al que ahora se analiza, véase Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 3 de abril de 2020, exp. 21554.
29 Consejo de Estado, Sala Plena. Auto del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). 30 "Ahora bien, en relación con la mencionada regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada.//En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en múltiples decisiones ha determinado la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción ejercida, así como también ha encontrado acreditada la existencia de la falta de legitimación en la causa –por activa o por pasiva– e incluso la ineptitud sustantiva de la demanda, casos en los cuales ha denegado las pretensiones de la demanda o se ha inhibido de fallar, según el caso, con independencia de si tales presupuestos o aspectos hubieren sido, o no, advertidos por el juez de primera instancia o por alguno de los sujetos procesales, incluido, claro está, aquel que hubiere impugnado la providencia del juez a quo". Cfr.: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de marzo de 2019, exp. 43864. En el mismo sentido ver: sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 05001-23-26-000-1994-02321-01 (20104);
sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 50001-23-31-000-1997-06093 01 (21060) y sentencia de unificación
del 6 de abril de 2018, exp. 46005.
31 CPACA. Artículo 164. "La demanda deberá ser presentada: (...) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia".
Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así:
En lo concerniente al Ministerio de Hacienda, el departamento del Atlántico y el distrito de Barranquilla
De acuerdo con la Resolución número 02936 expedida el 20 de noviembre de 2000 por el Ministerio de Salud32 -documento público que según el artículo 257 del Código General del Proceso (CGP) hace fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en él hace el funcionario que los autoriza-, se acreditó que:
Los trabajadores y extrabajadores del Hospital Infantil San Francisco de Paula fueron reconocidos como beneficiarios del Fondo de Pasivo Prestacional del Sector Salud. Este reconocimiento está probado con: (a) Con certificación número 18 del 10 de diciembre de 1997, modificada el 6 de junio de 2000, expedidas por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial y la Dirección General de Financiamiento y Gestión de Recursos, se estableció que el Hospital Infantil San Francisco de Paula, entre otros, reunía los requisitos para acceder a los recursos del Fondo de Pasivo Prestacional, de acuerdo con el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, en concordancia con el literal a) del artículo 8 del Decreto 530 de 1994; (b) la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Financiamiento y Gestión de Recursos del Ministerio de Salud, mediante oficios radicados bajo los números 34909 del 4 de diciembre de 1998, 1959 del 6 de julio de 2000 y 958 del 10 de agosto de 2000, respectivamente, avalaron el monto de la deuda prestacional de las instituciones beneficiadas en la suma de Cuatro Mil Quinientos Ochenta y Un Millones Novecientos Treinta y Seis Mil Pesos M/cte. ($4.581.936.000) a precios constantes de 1993; (c) de conformidad con el estudio de las ejecuciones presupuestales de 1989 a 1993, se determinó que para el pago de la deuda prestacional del Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla, concurriría la Nación con el 39.23%, el departamento del Atlántico con el 37.08%, el municipio de Barranquilla con el 1.50% y el Hospital Infantil Francisco de Paula con el 22.19%; (d) que el Consejo Administrador del Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, en sesión del 18 de septiembre de 2000, aprobó el monto de la deuda avalada por la Dirección de Financiamiento y Gestión de Recursos del Ministerio de Salud y la Dirección General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la responsabilidad de la concurrencia para el pago de aquella, por parte de la Nación, el departamento del Atlántico, el Municipio de Barranquilla y el Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla.
Se acreditó que, con fundamento en lo anterior, el Ministerio de Salud, por Resolución número 02936 de 200033, reconoció el carácter de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional a los trabajadores y extrabajadores del Hospital Infantil San Francisco de Paula, relacionados en la certificaciones 18 del 10 de diciembre de 1997 y modificatoria del 6 de junio de 2000, expedidas por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial y la Dirección General de Financiamiento y Gestión de Recursos, respectivamente; y fijó el monto de la deuda prestacional como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional.
También, se probó que el Ministerio de Salud -Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud-, el departamento del Atlántico, el distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla y la Fundación Hospital San Francisco de
32 Copia de esa resolución obra a folios 1692 a 1695 C.3.
33 Ibid.
Paula, el día 21 de diciembre de 2001, en aplicación del artículo 19 del Decreto 530 de 1994 y 242 de la Ley 100 de 1993, celebraron el contrato de concurrencia número 000245 en el que se anotó que, el Ministerio de Salud -Fondo del Pasivo Prestacional-, se hallaba facultado para hacer los giros correspondientes a la cancelación de la deuda prestacional de la Nación y que, de igual modo, el departamento del Atlántico, el distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla y el Hospital Infantil San Francisco de Paula, estaban facultados para girar los recursos de acuerdo con lo pactado en ese negocio jurídico que tenía por objeto el pago de la deuda prestacional correspondiente, entre otros, a los trabajadores y extrabajadores del Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barraquilla, reconocidos como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional y, cuya vigencia se estipuló hasta el 31 de diciembre de 200334.
Se probó, igualmente, que no obstante el reconocimiento inicial como beneficiarios, se negó la incorporación de dichos trabajadores y extrabajadores al Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud. En efecto, con oficio de fecha 25 de marzo de 2010, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público negó la incorporación de los trabajadores de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla al Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, pues así se desprende de la providencia dictada el 24 de marzo de 202235, en la que la Sección Segunda de esta Corporación decidió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 16 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las súplicas de la demanda que dio origen a ese proceso, en el cual se solicitaba la nulidad del aludido oficio.
Como los demandantes le enrostran de manera específica al Ministerio de Hacienda la no incorporación en el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, para efectos de la caducidad se tendrá en cuenta que, aquellos conocieron de tal situación para el momento en que el Ministerio de Salud adoptó la Resolución número 02936 de 2000. Incluso, en aras de la garantía al acceso de la administración de justicia si se difiriera tal conocimiento para la fecha en que fue notificado el oficio demandado en sede de nulidad con la que se buscaba controvertir la legalidad del acto que negó la incorporación de los trabajadores al Fondo del Pasivo Prestacional, esto fue, el 15 de abril de 2010 –como se afirma en la respectiva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho-, es dable concluir que los demandantes conocían desde entonces con plena suficiencia que definitivamente no iban a ser incorporados.
Así mismo, los demandantes le atribuyen, de forma conjunta, al Ministerio de Hacienda, el departamento del Atlántico y el distrito de Barranquilla el incumplimiento a las obligaciones derivadas del contrato de concurrencia. En cuyo caso, la sola fecha de suscripción del contrato de concurrencia número 000245 era suficiente para conocer si este negocio fue celebrado en forma tardía y sí, para la fecha de terminación de ese acto contractual, esto fue, el 31 de diciembre de 2003, las entidades contratantes habían cumplido con sus obligaciones contractuales relativas al giro de los recursos y la interventoría técnica y administrativa que permitiera velar por la correcta ejecución de los dineros destinados al pago de la deuda prestacional de la entidad de salud para entonces intervenida.
34 Copia del contrato de concurrencia obra a folios 651 a 661 C.1.
35 Providencia puede ser ubicada en el índice 22 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI, correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número interno 2530-2017.
Esto viene a indicar que, pese a ese conocimiento previo que tenían los demandantes de la incorporación o no al Fondo Prestacional del Subsector Salud, o del eventual incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de concurrencia que estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2003, sólo procedieron a presentar la solicitud de conciliación ante los agentes del Ministerio público hasta el día 27 de julio de 2012, es decir, cuando ya se había superado con creces el término de (2) años previsto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para acudir oportunamente a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de reparación directa, por los reproches que contra estas entidades formularon en el momento en que se pronunciaron frente a las excepciones propuestas por las vinculadas, lo que da lugar a que opere la caducidad del medio de control.
La caducidad, por ser de orden público, es indisponible e irrenunciable y el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, debe declararla aún de oficio y en contra de la voluntad de las partes, dado que aquella opera por el sólo transcurso del tiempo36. En consecuencia, la Subsección modificará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 17 de enero de 2018, y en su lugar, declarará de oficio la caducidad del medio de control de reparación directa pero frente a los cargos propuestos en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento del Atlántico y el distrito de Barranquilla.
En relación con el segundo hito, esto es, a partir de cuando los demandantes conocieron de manera definitiva la imposibilidad de gozar del derecho a percibir la pensión de jubilación convencional ?daño? por ausencia del trámite de la conmutación pensional en el marco del proceso liquidatorio y, tomando el trámite de liquidación como un todo, se analizará la caducidad respecto de los restantes demandados.
Frente al Ministerio de la Protección Social -hoy Ministerio del Trabajo-
Se encuentra demostrado en el expediente que el agente liquidador de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula "en liquidación", Guillermo Rafael De La Hoz Carbono, por resolución número 017 del 30 de marzo de 2009, ordenó tanto el cierre definitivo de la prestación de los servicios de salud a partir de las 00:00 horas del 14 de abril de 2009, como la terminación de los contratos de trabajo del personal asistencial y aquellos del área administrativa que no fueran requeridos37, y que el Ministerio de la Protección Social -hoy Ministerio del Trabajo-, con Resolución número 000327 del 5 de mayo de 2011 -que cobró ejecutoria el 15 de junio de ese año- , calificó como despido colectivo el realizado por la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula -en Liquidación- al terminar los contratos de trabajo de la totalidad de sus trabajadores sin obtener la correspondiente autorización38.
Como la Resolución número 000327 del 5 de mayo de 2011 cobró ejecutoria el 15 de junio de esa anualidad, el término de caducidad corría -frente a los reproches formulados contra el Ministerio del Trabajo- desde el 16 de junio de 2011 hasta el
36 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 30 de agosto de 2006, exp. 15323. Cfr.: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 8 de mayo de 2020, exp. 53457.
37 Copia de esa resolución obra a folios 717 a 722 C.1.
38 Copia de ese acto administrativo y de su constancia de ejecutoria obran a folios 1078 a 1088 C.2.
16 de junio de 2013, pero este se suspendió el 27 de julio de 201239 con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial40, cuando aún restaban once (11) meses y diecinueve (19) días para que feneciera dicho plazo legal. Y habida cuenta que el 27 de octubre de 2012 vencía el término de tres (3) meses - contados a partir de la presentación de la solicitud de conciliación- en virtud del cual operaba la suspensión de la caducidad, se impone concluir en este evento que la demanda presentada el 13 de diciembre de esa anualidad, fue oportuna.
En relación con el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud
De cara a las pruebas válida y oportunamente allegadas a este expediente de reparación, se acreditó que el Ministerio de Salud: (i) mediante resolución número 8125 el 3 de junio de 1988, ordenó intervenir "transitoriamente, administrativa y tecnológicamente" la Fundación Hospital San Francisco de Paula de Barranquilla y, en ese acto, designó como Director Científico Interventor al señor Libardo Diago Guerrero y al señor Edgar Cabrera Ocaña como Interventor Administrativo de la referida fundación41; (ii) con resolución número 000679 del 14 de marzo de 1995, dispuso la disolución y liquidación de la entidad privada sin ánimo de lucro denominada Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla, por encontrar que no cumplía las condiciones legales establecidas para otorgarle inscripción en el registro especial42; (iii) a través de resolución número 03115 del 9 de septiembre de 1996, designó a Higinio Castellanos Ariza como liquidador de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla y dispuso que el término dentro del cual se efectuaría el proceso de liquidación sería de un (1) año, contado a partir de la fecha de posesión del liquidador43; (iv) por resolución número 02439 del 22 de julio de 1997, designó al señor Luis Ramón Barrios Camargo como liquidador de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla44; (v) mediante resolución número 03750 del 1° de octubre de 1998, fijó un (1) año más como nuevo término para que Luis Ramón Barrios culminara el proceso de liquidación. Ello, porque mediante oficio del 24 de septiembre de 1998, el señor Barrios Camargo, en su condición de Director Liquidador de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula, informó a esa cartera ministerial sobre la imposibilidad de cumplir con el proceso de liquidación dentro del término establecido -dada la imposibilidad de obtener el pago de los pasivos laborales causados a 31 de diciembre de 1993 por parte del Fondo Nacional Prestacional de Salud-, pago para el que se requería vender los activos constituidos por el inmueble y equipos45; (vi) con resolución número 00866 del 13 de junio de 2001, encargó a Jackeline Margarita Tang Meza como liquidadora de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula46. También, se probó que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante resolución número 001579 de 4
39 "Decreto 1716 de 2009. Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. (...)".
40 La fecha de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial se observa en la constancia expedida el 8 de noviembre de 2012 por la Procuraduría 14 Judicial II para Asuntos Administrativos de Barranquilla, obrante a folios 313 a 314 C.1.
41 Copia auténtica de esa resolución obra a folios 1254 a 1255 C.2.
42 Copia auténtica de ese acto administrativo obra a folios 1256 a 1258 C.2.
43 Copia auténtica de la resolución número 03115 de 1996 obra a folios 1259 a 1261 C.2. 44 Copia auténtica de la resolución número 02439 de 1997 obra a folios 1262 a 1263 C.2. 45 Copia auténtica de esa resolución obra a folios 1264 a 1265 C.2.
46 Copia auténtica de ese acto administrativo obra a folios 1266 a 1267 C.2.
de noviembre de 2008 y en estricta aplicación del Decreto 3557 de esa anualidad47, asumió la intervención y liquidación de la Fundación Hospital San Francisco de Paula de Barranquilla hasta por un (1) año prorrogable por un plazo no mayor a este, para lo cual dispuso tomar posesión de los bienes y haberes de dicha institución de salud y designar como agente liquidador al señor Guillermo Rafael De La Hoz Carbono48.
Una vez la Superintendencia Nacional de Salud asumió el proceso liquidatorio, se acreditó que esta entidad: (i) con resolución número 001539 del 5 de noviembre de 2009 prorrogó por cinco (5) meses, contados a partir del día 14 de noviembre de 2009 hasta el 13 de abril de 2010, el término de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y de la intervención forzosa administrativa para liquidar la Fundación Hospital San Francisco de Paula de Barranquilla49; (ii) por resolución número 00557 del 13 de abril de 2010, prorrogó por tres (3) meses y quince (15) días calendario, contados a partir del 14 de abril hasta el 28 de julio de 2010, el término de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y de la intervención forzosa administrativa para liquidar la Fundación Hospital San Francisco de Paula50; (iii) a través de resolución número 001210 del 19 de julio de 2010, prorrogó por el término de un (1) mes la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar la referida fundación, desde del 28 de agosto hasta el 28 de septiembre de 201051; (iv) por resolución número 001458 del 26 de agosto de 2010 prorrogó por un (1) mes contado desde el 28 de agosto hasta el 27 de septiembre de 2010, el término de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes negocios y de la intervención forzosa administrativa para liquidar la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula52. En otras palabras, se acreditó que luego de que la Superintendencia de Salud asumiera la liquidación del Hospital San Francisco de Paula, esta subsistió hasta que el agente liquidador del ente hospitalario, por resolución número 132 del 31 de agosto de 2010, declaró terminada la existencia legal de esa entidad con domicilio en la ciudad de Barranquilla53, acto administrativo que dispuso su notificación a la Superintendencia Nacional de Salud, la Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales, al Ministerio de la Protección Social, la Gobernación del Atlántico, el Distrito de Barranquilla y a las "demás entidades que correspond[ieran]".
Al punto, se tiene que, como el proceso liquidatorio adelantado por el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud culminó con la resolución adoptada por el agente liquidador el 31 de agosto de 2010, fecha para la cual claudicó, en el marco de la liquidación, cualquier posibilidad para los demandantes de obtener el derecho a percibir la pensión por vía de la conmutación pensional, el término de caducidad del medio de control para los cargos elevados contra aquellas entidades y en relación con la administradora de pensiones que, según el Tribunal, fue notificada con ese acto administrativo, corría desde el 14 de septiembre de 2010 hasta el 14 de septiembre de 2012 -en razón a que dicha resolución debía notificarse mediante la fijación de un edicto en lugar público del domicilio de la
47 En virtud del cual "la Superintendencia Nacional de Salud asumirá, en el marco de las competencias contenidas en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 y las demás normas vigentes sobre la materia, sin dilación y en el estado en que se encuentren, los procesos de intervención y liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de salud que hayan sido expedidos por el entonces Ministerio de Salud".
48 Copia auténtica de la resolución número 001579 de 2008 obra a folios 1268 a 1274 C.2.
49 Copia auténtica de esa resolución es visible a folios 1280 a 1281 C.2.
50 Copia auténtica de esa resolución es visible a folios 1282 a 1283 C.2.
51 Así se extrae de la resolución número 001458 de 2010 visible a folios 1284 a 1288 C.2.
52 Copia auténtica de ese acto administrativo obra a folios 1284 a 1288 C.2.
53 Copia de la resolución número 132 de 2010 es visible a folios 1295 a 1297 C.2.
entidad en liquidación por el término de diez (10) días hábiles-, pero aquel se suspendió el 27 de julio de 201254 con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial55, esto es, cuando aún faltaba un (1) mes y dieciocho (18) días para que feneciera dicho plazo legal. Como en aplicación del artículo 3° del Decreto 1716 de 2009, el 27 de octubre de 2012 venció el término de tres (3) meses durante el cual operaba la suspensión de la caducidad, se impone concluir que la demanda, presentada el 13 de diciembre de esa anualidad, fue oportuna respecto del Ministerio de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-.
Conforme con lo anterior, la Sala se encuentra relevada de estudiar las pretensiones propuestas respecto de La Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el distrito de Barranquilla y el Departamento del Atlántico, por haberse declarado de oficio respecto de ellas la caducidad del medio de control de reparación directa, y por el contrario, pasará a abordar el análisis de la legitimación respecto de las demás entidades demandadas y vinculadas a esta litis, tanto como los cargos que fueron propuestos respecto de estas en el recurso de apelación, en razón a la oportunidad con la que la parte actora dirigió hacía dichos entes su reclamo.
La Sala, entonces, encuentra que a los demandantes les asiste, en principio, legitimación en la causa por activa, pues acuden al proceso en su condición de ex trabajadores y pensionados de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla, titulares del interés en la decisión que pretenden, sea adoptada, de fondo, por esta Sala. Y en lo que atañe al extremo pasivo de la litis, la persona jurídica llamada a responder en este asunto es la Nación, representada por el Ministro del Trabajo, el Ministro de Salud y el Superintendente Nacional de Salud, puesto que fue la entidad que el primero de ellos regenta quien expidió la Resolución número 000327 del 5 de mayo de 2011 -por la cual se calificó como despido colectivo el realizado por la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula en Liquidación-, y las últimas, quienes llevaron a cabo el proceso de liquidación hasta que el agente liquidador declaró terminada la existencia legal de la institución hospitalaria. Además, porque, según la demanda, el incumplimiento de sus funciones constitucionales y legales impidió a los demandantes (pensionados y trabajadores) recibir la pensión de jubilación y/o convencional.
Con todo, se observa que el Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del enero de 2018, afirmó que del acervo probatorio arrimado al proceso no se desprendía que la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- hubiera incurrido en una negligencia de tal magnitud que se convirtiera en la fuente del daño del cual hoy se solicita indemnización. Como este punto no fue motivo de controversia ni de sustentación en los recursos de apelación, la Sala no dirá nada al respecto en recta aplicación de la sentencia de unificación jurisprudencial de la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación56, al tratarse de un asunto de la litis que ha quedado definido con la decisión de primera instancia.
PROBLEMA JURÍDICO
54 "Decreto 1716 de 2009. Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. (...)".
55 La fecha de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial se observa en la constancia expedida el 8 de noviembre de 2012 por la Procuraduría 14 Judicial II para Asuntos Administrativos de Barranquilla, obrante a folios 313 a 314 C.1.
56 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 21.060.
La Sala denota que, en el presente asunto, los apelantes, en su recurso de alzada, formularon reparos concretos frente a la Superintendencia Nacional de Salud y los Ministerios de Salud y del Trabajo -entidades respecto de las cuales, como se dijo, vino oportuno el ejercicio del medio de control de reparación directa-, relacionados con las omisiones en que, afirman los actores, incurrieron aquellos organismos en sus funciones de vigilancia y control respecto del trámite de conmutación pensional que, a su juicio, debía seguirse en el proceso liquidatorio para asegurar el disfrute de las mesadas pensionales.
En relación con el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, aducen los recurrentes que estas entidades omitieron efectuar seguimiento a la actividad del liquidador dentro del proceso liquidatorio, lo que ocasionó, entre otras cosas, que el proceso de liquidación culminara sin que se tramitara un mecanismo de normalización pensional, entre ellos, la conmutación pensional, como era, según afirman, de obligatorio cumplimiento. En su criterio, las obligaciones contenidas en las normas de conmutación pensional no se cumplieron, tanto así, que al momento de expedirse la resolución de terminación del proceso liquidatorio, las mesadas pensionales devengadas por los demandantes se desvanecieron. Y en relación con el Ministerio del Trabajo, aludieron al incumplimiento de las funciones de policía administrativa dentro del proceso de liquidación, pues al margen de la expedición de la Resolución No. 327 de mayo de 2011, que declaró la ilegalidad del despido de los trabajadores de la institución hospitalaria, repararon en la falta de vigilancia en la que, en su sentir, incurrió dicho ente en el trámite y normalización del pasivo pensional a cargo de la Fundación Hospital San Francisco de Paula.
Así pues, en atención a los cargos contenidos en la apelación -que delimitan la competencia funcional del juzgador de segundo grado-, se procederá a dar respuesta al siguiente problema jurídico:
¿La imposibilidad de disfrutar de una pensión de vejez o de jubilación, comportó para los demandantes un daño atribuible a la Superintendencia Nacional de Salud y a los Ministerios de Salud y del Trabajo, por la falta de trámite de conmutación pensional dentro del proceso de liquidación del que fue objeto la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla, con el cual se garantizara su derecho a la seguridad social?
CONSIDERACIONES
5.1. En relación con el problema jurídico propuesto
En el presente asunto, se encuentra acreditado que, cuando menos, 67 de los 82 demandantes habían obtenido el reconocimiento de su derecho pensional por parte del agente liquidador de la Fundación Hospital San Francisco de Paula de Barranquilla, pues así se demuestra con las respectivas resoluciones que fueron arrimadas a este expediente de reparación, así57:
| Nombre | Acto administrativo de reconocimiento de pensión |
57 Las resoluciones de reconocimiento pensional obran a folios 315 a 494 C.1.
| Amalia Rodríguez | Sin número ni fecha en la que se le reconoció la pensión de jubilación vitalicia a partir del 1° de enero de 1996. |
| Amparo Morales de Barrios | Resolución número 21 de 29 de junio de 2007, en la que le fue reconocido y ordenado el pago de una pensión mensual de jubilación a partir del 1° de julio de 2007. |
| Ana Belén De La Cruz | Resolución número 008 de 31 de diciembre de 2001, en la que se le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del 1° de enero de 2002. |
| Ana Bertina Mercado Taboada | Resolución número 040 del 30 de mayo de 2008, con la que se le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del 1° de junio de 2008. |
| Argelida Orozco de Calderón | Resolución número 025 del 25 de enero de 1997, con la que se le reconoció una pensión de jubilación vitalicia a partir del 21 de enero de 1997. |
| Betty Esther Varela de Álvarez | Resolución número 046 del 14 de abril de 2009, con la que se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Carmela Quintero Guzmán | Resolución número 038 del 31 de enero de 2002, con la que se le reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de jubilación a partir del 1° de febrero de 2002. |
| Carmen del Socorro de Ávila Valenciano | Resolución número 057 del 7 de julio de 2009, con la que se le reconoció y ordenó el pago de la pensión compartida a partir del mes de diciembre de 2008. |
| Carmen Elisa Díaz Barreto | Resolución número 048 del 15 de abril de 2002, con la que se le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del 1° de abril de 2002. |
| Carmen Sofia Salas de Oyaga | Resolución número 049 del 1° de mayo de 2002, con la que se le reconoció y ordenó y el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del 1° de mayo de 2002. |
| Cielo María Guerrero Barraza | Resolución número 009 del 13 de marzo de 2009, con la que se le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual de jubilación a partir del 14 de marzo de 2009. |
| Cecilia Dada Chamie | Resolución número 012 del 15 de noviembre de 2005, con la que le fue sustituida la pensión de jubilación en su condición de cónyuge supérstite. |
| Delia Cenaida Arrieta Barrios | Resolución número 049 del 14 de abril de 2009, con la que se le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual de jubilación a partir del 14 de abril de 2009. |
| Edith Lucía De La Hoz Vives | Resolución número 115 del 30 de marzo de 2010, por medio de la cual se reconoció formalmente la pensión de jubilación que venia percibiendo desde el mes de mayo de 1997. |
| Edith María Lascarro Rincón | Resolución número 037 del 14 de abril de 2009, con la cual se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Elizabeth María Castro | Resolución número 054 de abril de 2009, con la que se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Elizabeth María Orozco de Pereira | Resolución número 35 del 31 de marzo de 2008, con la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Elsa Cecilia Cassiani Bello | Resolución número 034 del 14 de abril de 2009, con la cual se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Emilia Aurora Molina Roenes | Resolución número 053 del 14 de abril de 2009, con la que se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Emilia Esther Rodríguez Martínez | Resolución número 121 del 30 de marzo de 2010, con la que se le reconoció formalmente la pensión de jubilación que venia percibiendo desde el mes de septiembre de 1990. |
| Emma Virginia Martes Crespo | Resolución número 017 del 1° de septiembre de 2006, con la que se le reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de jubilación. |
| Hermilda De Jesús Sanandrés De La Hoz | Resolución número 120 del 30 de marzo de 2010, con la que se le reconoció formalmente la pensión de jubilación que venía percibiendo desde el mes de mayo de 1997. |
| Estebana Bujato Coronado | Resolución número 047 del 15 de abril de 2002, por la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Esther Cecilia Sarmiento | Resolución número 042 del 14 de abril de 2009, por la cual se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Gladys Esther Viloria Vargas | Resolución número 048 del 14 de abril de 2009, con la cual se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Gloria Esther Alcázar Blanco | Resolución número 027 del 31 de enero de 2008, con la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Gloria Luz Hernández De Arzuza | Resolución número 041 del 30 de mayo de 2008, por la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Herminia Osorio Núñez | Resolución número 117 del 30 de marzo de 2010, por medio de la cual se formalizó la pensión de jubilación que venía percibiendo desde el mes de enero de 1998. |
| Hugo Alberto Yepes De La Asunción | Resolución número 044 del 28 de febrero de 2002, con la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Ibeth Amalia Duncan Cantillo | Resolución número 052 del 14 de abril de 2009, con la cual se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Isabel Querales De Gómez | Resolución número 068 del 7 de julio de 2009, por medio de la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión compartida. |
| Janeth Yolanda Guerrero Rambao | Resolución número 064 del 7 de julio de 2009, por la cual se le reconoció y ordenó el pago de la pensión compartida. |
| José Santander Rosales Díaz | Resolución número 004 del 29 de septiembre de 2001, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Julia Arrazola de Chacón | Resolución sin fecha ni número por la cual se le reconoció la pensión de jubilación vitalicia a partir del 1° de enero de 1997. |
| Lilia Retamozo De la Cruz | Resolución número 027, por la cual se le concedió la pensión de jubilación. |
| Lilia Ester Senior Acosta | Resolución número 043 del 28 de febrero de 2002, por la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Lucila Jiménez de la Cruz | Resolución número 020 del 31 de mayo de 2007, por la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Luz Mery Ramírez Polo | Resolución número 040 del 14 de abril de 2009, por la cual se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Magaly Angulo Acosta | Carta de 31 de diciembre de 1996, de fecha 30 de diciembre de 1996, con la que se le comunicó que hasta esa fecha laboraría en la entidad de salud, pues saldría "a disfrutar de su Pensión (sic) de jubilación que será asumida por la Entidad". |
| Margarita María Gómez Camargo | Resolución número 036 del 14 de abril de 2009, por la cual se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Margoth Marina Monroy de Pertuz | Resolución número 066 del 7 de julio de 2009, con la que se le reconoció y ordenó el pago de la pensión compartida. |
| María Brooks Coronado | Resolución número 045 del 27 de junio de 2008, con la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| María del Socorro Sarmiento Arévalo | Resolución número 079 del 15 de octubre de 2009, por medio de la cual se le reconoció y ordenó el pago de la pensión compartida. |
| María del Carmen Garcerant Barreto | Resolución número 044 del 27 de junio de 2008, con la que se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| María Nurys Pacheco Rodríguez | Resolución número 016 del 13 de marzo de 2009, con la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual de jubilación. |
| Maritza Judith Brochero Guzmán | Resolución número 076 del 3 de agosto de 2009, por medio de la cual se le reconoció y ordenó el pago de la pensión compartida. |
| Mary del Carmen Almario Coavas | Resolución número 031 del 14 de abril de 2009, por medio de la cual se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Miryam Alcira Cueto Navas | Resolución número 055 del 14 de abril de 2009, con la que se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Miryam Berdugo de Martínez | Resolución número 032 del 14 de abril de 2009, por medio de la cual se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Nelsy Del Rosario Otero Torres | Resolución número 039 del 14 de abril de 2009, por medio de la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Ninfa María Escorcia Rodríguez | Resolución número 043 del 14 de abril de 2009, con la que se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Nora Judith Jiménez Blanco | Resolución número 070 del 7 de julio de 2009, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión compartida. |
| Norbita Gómez Zambrano | Resolución número 018 del 13 de marzo de 2009, con la que se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Norma Esther Pantoja Arévalo | Resolución número 118 del 30 de marzo de 2010, por medio de la cual se formalizó la pensión de jubilación que venía percibiendo desde el mes de enero de 1996. |
| Nurys Esther Gómez Espinosa | Resolución número 050 del 14 de abril de 2009, por medio de la cual se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Omaida Rosa González Padilla | Resolución número 006 del 10 de mayo de 2005, por medio de la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Petrona Gutiérrez De La Hoz | Resolución número 116 del 30 de marzo de 2010, por medio de la cual se formalizó la |
| pensión de jubilación que venía percibiendo desde septiembre de 1997. | |
| Rita Carlota Iglesias de Mendoza | Resolución número 125 del 12 de mayo de 2010, con la que se formalizó la pensión de jubilación de sustitución. |
| Rosario Moreno de Diaz | Resolución número 067 del 7 de julio de 2009, con la que se reconoció y ordenó el pago de la pensión compartida. |
| Rosina Bustillo Soto | Resolución número 001 del 31 de agosto de 2001, por medio de la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Sara Matos Villanueva | Resolución número 011 del 13 de marzo de 2009, por medio de la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación. |
| Silvia Isabel Navas Rodríguez | Resolución número 038 del 14 de abril de 2009, con la que se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Sonia Esther Maldonado Gutiérrez | Resolución número 044 del 14 de abril de 2009, con la que se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
| Tica Lechuga Coronado | Resolución número 079 del 15 de octubre de 2009, con la que se le reconoció y ordenó el pago de la pensión compartida. |
| Urbelina Ester Martínez Torregloza | Resolución número 033 del 31 de marzo de 2008, por medio de la cual se le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación. |
| Walditrudis Castro Contreras | Resolución número 033 del 14 de abril de 2009, con la que se le reconoció la pensión de jubilación convencional. |
Así mismo, se conoce que con el fenecimiento del trámite de liquidación los reconocimientos pensionales quedaron sin ser satisfechos por cualquiera de los medios que la ley aplicable al caso preveía, tales como la constitución de reservas adecuadas dentro de un plazo determinado, conciliación, negociación y pago de pasivos, conmutación pensional total o parcial y constitución de patrimonios autónomos58.
Hasta este punto, puede decirse que, respecto de estos demandantes, se honró la carga de demostrar el daño, lo cual no significa necesariamente que tal daño sea atribuible a las entidades demandadas, pues, para ello debe surtirse el respectivo análisis de imputación.
Para denotar la existencia de alguna omisión de la Superintendencia Nacional de Salud y de los Ministerios de Salud y del Trabajo en sus funciones de vigilancia y control dentro del trámite de conmutación pensional de la Fundación Hospital San Francisco de Paula, que haya incidido en el derecho a la seguridad social de los demandantes, el análisis parte por indicar, en primer lugar, que la conmutación pensional se refiere a un "mecanismo que tiene la finalidad de permitir a un empleador particular o estatal que tiene obligaciones pensionales a su cargo sustituir esas obligaciones mediante un pago de capital, para que el pago de las
58 Ley 550 de 1999. Artículo 41. ". Los acuerdos de reestructuración en que el empleador deba atender o prever el pago de pasivos pensiónales, deben incluir las cláusulas sobre normalización de pasivos pensiónales de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional, a la cual deben ajustarse también los actos y contratos que se celebren y ejecuten con base en tales cláusulas. Para tal fin, se acudirá a mecanismos tales como la constitución de reservas adecuadas dentro de un plazo determinado, conciliación, negociación y pago de pasivos, conmutación pensional total o parcial y constitución de patrimonios autónomos. Estos mecanismos podrán aplicarse en todos los casos en que se proceda a la normalización del pasivo pensional, aún cuando ésta no haga parte de un acuerdo de reestructuración. (...)".
pensiones sea asumido por una entidad del sistema de seguridad social59". Tal figura se presenta así cuando el empleador, particular o estatal, adquiere obligaciones de índole pensional respecto de sus empleados y las sustituye a una entidad del sistema de seguridad social para que ésta las asuma, previo el pago de un capital60.
Tratándose de este instrumento, la Sección Cuarta de esta Corporación61 ha explicado que tiene antecedentes en los Decretos 2677 de 1971 y 1572 de 1973, en los que fue contemplado como un mecanismo excepcional que permitía al Instituto de Seguro Social -ISS- sustituir a las empresas que se encontraban en proceso de cierre o liquidación, en el pago de pensiones legales y convencionales. Posteriormente, la Ley 550 de 1999, que tuvo por objeto establecer un régimen para promover y facilitar la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales, extendió la conmutación total o parcial a todos los casos en que se requiriera la normalización del pasivo pensional, para lograr el pago oportuno de las obligaciones pensionales, sin importar si la empresa estaba en acuerdo de reestructuración. Adicionalmente, permitió que la sustitución se realizara mediante compañías de seguros de vida, fondos de pensiones y patrimonios autónomos, y le otorgó al Gobierno Nacional facultades para reglamentar esta figura. En ejercicio de esa potestad, el ejecutivo expidió el Decreto 1260 de 2000 que, en su artículo 4°, estableció las distintas formas en que se podía hacer la conmutación pensional total y señaló que esta se podía hacer con el (i) Instituto de Seguros Sociales; (ii) con una compañía de seguros a través de una renta vitalicia; (iii) como un retiro programado administrado por una administradora de fondos de pensiones, y (iv) por los demás mecanismos que señalara el Gobierno Nacional de acuerdo con la ley. Luego, con el Decreto 941 de 2002 reguló la conmutación parcial y señaló que esta se podría realizar a través de la constitución de patrimonios autónomos pensionales.
En ese contexto, la conmutación pensional se presentaba cuando el empleador, particular o estatal, adquiría obligaciones de índole pensional respecto de sus empleados y las sustituía a una entidad del sistema de seguridad social o a una aseguradora para que ésta la asumiera, previo el pago de un capital. La conmutación podía ser total y definitiva cuando el empleador se liberaba integralmente de toda responsabilidad del pago de los pasivos pensionales, y parcial, cuando éste conservaba responsabilidad por el pasivo transferido. Para ello, el empleador debía trasladar a una compañía de seguros, o administradora de pensiones, o al ISS, cierto capital que representara el valor de las obligaciones pensionales, con la finalidad de que dichas entidades se encargaran del pago de la pensión. De esta manera, los recursos que recibían las aseguradoras por este concepto tenían por objeto garantizar el reconocimiento y pago de la pensión.
Para ese propósito, el artículo 11 del Decreto 1260 de 2000 -que los accionantes refieren en su apelación-, previó que, cuando hubieren dejado de pagarse las obligaciones pensionales o cuando existiere inminente riesgo de que se presentara tal circunstancia y la entidad o empresa no hubiera procedido a la normalización pensional, la misma podía ser ordenada por el Ministerio de Trabajo y
59 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 24 de febrero de 2011, exp. 25000-23-25-000-2005- 00025-01(0263-09).
60 Ibid.
61 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 21 de febrero de 2019, exp. 25000-23-37-000-2014-00688- 01(23123). Sobre la conmutación pensional, véanse también las sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 17 de marzo y 14 de abril de 2016, radicación 25000-23-37-000-2012-00263-01(20586) y 25000-
23-37-000-2012-00433-01(21301), respectivamente.
Seguridad Social a solicitud de los trabajadores o pensionados la que debía ser presentada a la Dirección General de Prestaciones Económicas y Servicios Sociales Complementarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o de oficio. La norma en referencia prescribió que el Ministerio solicitaría la información necesaria para determinar si la normalización resultaba procedente y que, si dicho ente encontraba fundada la petición, ordenaría a la empresa o entidad realizar la normalización pensional, en la forma elegida por la empresa o entidad.
Cabe precisar que el artículo 12 del decreto en mención, concedió a la Superintendencia que ejerciera la inspección, vigilancia y control de la empresa que deseara normalizar sus pasivos pensionales, la función de autorizar el mecanismo elegido por la empresa para la normalización de su pasivo pensional, previo concepto favorable de la Dirección General de Prestaciones Económicas y Servicios Sociales Complementarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el que se impartiría con base en sus facultades de inspección, vigilancia y control. Además, ordenó que, con la solicitud presentada por la empresa o entidad, se remitiera el cálculo actuarial correspondiente.
Así mismo, que el Decreto 1260 de 2000 reglamentó parcialmente el artículo 41 de la Ley 550 de 1999 en cuanto hacía referencia a la conmutación total y a mecanismos de normalización pensional aplicables a las empresas en liquidación. No obstante, esta última norma fue prorrogada hasta el 1° de julio de 2007, fecha después de la cual únicamente podía ser aplicable de forma permanente a las entidades territoriales, las descentralizadas del mismo orden y a las universidades estatales del orden nacional o territorial referidas en la Ley 922 de 2004.
De lo hasta aquí expuesto, se tiene que: (i) la conmutación, como forma de normalización pensional, podía ser ordenada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a solicitud de los trabajadores o pensionados o de oficio; (ii) ese Ministerio debía solicitar la información necesaria con el fin de determinar si la normalización resultaba procedente; (iii) la Fundación Hospital San Francisco de Paula de Barranquilla, por ser una institución de salud privada, se hallaba sujeta a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, por lo que a esta entidad le correspondía autorizar el mecanismo elegido por el ente hospitalario para la normalización del pasivo pensional; (iv) para la autorización del mecanismo de normalización del pasivo pensional, era indispensable el concepto favorable de la Dirección General de Prestaciones Económicas y Servicios Sociales Complementarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a cuya expedición se hallaba circunscrita la función de vigilancia, inspección y control de esa cartera ministerial. Sin embargo, después del 1° de julio de 2007, esto es, incluso con anterioridad al momento en que la Superintendencia Nacional de Salud asumió la intervención y liquidación del hospital, las disposiciones de la Ley 550 de 1999 solo eran aplicables a las entidades territoriales, las descentralizadas del mismo orden y a las universidades estatales del orden nacional o territorial.
Lo probado en este expediente de reparación, a partir de la resolución por medio de la cual el agente liquidador de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barraquilla declaró la terminación de la existencia legal de esa entidad intervenida62, da cuenta, en primer lugar, que al momento de tomar posesión de los bienes y haberes de aquel ente hospitalario -una vez fue designado por la Superintendencia Nacional de Salud-, no lo hizo en las instalaciones del hospital,
62 Copia de la resolución número 132 de 2010 es visible a folios 1295 a 1297 C.2.
porque los ex trabajadores, jubilados y miembros del sindicato ANTHOC, se habían tomado por vías de hecho la institución prestadora de servicios de salud desde el 12 de agosto de 2008, por lo que, para el agente liquidador, no hubo entrega formal y detallada de todos los registros contables, financieros y administrativos de la liquidación de los periodos anteriores, principalmente, de la información sobre los pasos obligatorios de una liquidación, pues solo fueron entregados -conforme a lo expuesto en dicho acto administrativo-, algunos documentos pocos relevantes en las instalaciones de la Personería Distrital de Barranquilla, que en ningún modo correspondían a la compleja realidad de la liquidación.
En segundo lugar, que una vez iniciada la toma de posesión por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, fue el agente liquidador designado por este ente quien comenzó a realizar el inventario, a reconstruir y a recuperar los archivos en medios magnéticos para así efectuar los pasos obligatorios de la liquidación, esencialmente en el área de contabilidad, escenario que le permitió denotar la ausencia de soporte de las deudas y la falta de depuración de otras, por lo que aquel funcionario tomó la decisión de informar a los acreedores -por medios masivos de comunicación-, para que se hicieran parte del proceso liquidatorio con las acreencias adeudadas hasta ese momento. Ello, con la finalidad de determinar las verdaderas acreencias reclamadas y no reclamadas, sus eventuales términos de prescripción y de caducidad, los gastos de administración de la liquidación y, en general, de todas las obligaciones pendientes de pago de la entidad intervenida, para efectos de poder, con posterioridad, reconstruir, clasificar y finalmente expedir la resolución de graduación y clasificación de los créditos.
En tercer lugar, que, según los estados financieros a 31 de diciembre de 2008, el balance general de la mencionada fundación arrojó una pérdida acumulada de ejercicios anteriores por valor de Tres Mil Quinientos Millones de Pesos M/cte. ($3.500.000.000) y que, luego de la intervención de la Superintendencia Nacional de Salud, el ente hospitalario continuó presentando un déficit operacional mensual promedio de Ciento Noventa Millones de Pesos M/cte. ($190.000.000), situación que representaba un peligro para el pago de los pasivos de la fundación, pues se hallaba asumiendo una carga mensual insostenible de 65 trabajadores activos y 85 jubilados de la institución.
En cuarto lugar, que el agente liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, ante la situación observada -antes expuesta-, procedió a tomar las medidas especiales de protección de los recursos correspondientes y en garantía de los pensionados, ex trabajadores y, en general, de los acreedores de la institución de salud. Por ello, expidió la Resolución número 017 del 20 de marzo de 2009, por medio de la cual ordenó cerrar la prestación de los servicios de salud y dio por terminados los contratos de trabajo del personal que se encontraba activo a partir del 14 de abril de 2009, para así continuar con el proceso liquidatorio y llevarlo hasta su culminación.
En quinto lugar, que luego de terminado el proceso de reconstrucción contable, efectuado por el liquidador nombrado por la Superintendencia Nacional de Salud, se pudo establecer que el hospital no tenía acreencias propiamente dichas, pues la mayoría de las obligaciones pendientes por cancelar se hallaban dentro de los denominados gastos de administración de la liquidación, que se iniciaron a partir del 14 de marzo de 1995, y se prolongaron en el tiempo, según dijo la Superintendencia, por las omisiones de los anteriores liquidadores designados por el Ministerio de Salud ?cuyas actuaciones gravitan en la órbita de la responsabilidad del agente
liquidador que, tal como lo dispuso la Ley 1122 de 1995, en su artículo 16763, atañe un ámbito de responsabilidad independiente y distinto del que le ocupa a la Superintendencia y al Ministerio, y que debe promoverse ante la justicia ordinaria. Y además, no se demostró dentro de este proceso, más allá del dicho de la Superintendencia, la materialidad de tales omisiones de los liquidadores, a sabiendas que la propia Superintendencia puso de presente que, ante las vías de hecho de los trabajadores, se debió hacer una reconstrucción del trámite, situación que impide conocer con certeza no solamente si hubo omisiones, sino en qué consistieron y el impacto que pudieran haber tenido en la consolidación del trámite de conmutación, pues lo expuesto por la Superintendencia solo alude a que esas omisiones repercutieron en la prolongación del trámite de liquidación luego de que se concluyera que no existían acreencias. Menos aún se acreditó que el Ministerio de Salud hubiera dado lugar con su falta de vigilancia a la supuesta conducta omisiva de los liquidadores, máxime cuando se advierte que, dentro de ese lapso de la liquidación a cargo del Ministerio de Salud, hubo relevo de varios de ellos y que, desde entonces, la liquidación no contaba con recursos.
En sexto lugar, que realizada la reconstrucción contable, el liquidador nombrado por la Superintendencia de Salud encontró como acreencia del hospital una deuda con el Instituto de Seguro Social -ISS- por pago de la seguridad social de los ex trabajadores y jubilados de la fundación, que nunca fueron reclamados al ISS y debían entenderse como un pasivo cierto no reclamado, por las siguientes conductas que fueron desplegadas en una época diferente de aquella en que la referida Superintendencia asumió la liquidación, esto es: (a) por la omisión de vinculación de los trabajadores de la época al ISS, dentro del periodo comprendido entre diciembre de 1969 hasta el 20 de octubre de 1985, por valor de
$4.097.013.947; (b) por la desvinculación selectiva al ISS de la mayoría de los trabajadores de la época, dentro del periodo entre el 11 de mayo de 1987 al 28 de agosto de 1991, por valor de $382.500.000.; y (c) por falta de pago de aportes del periodo comprendido entre agosto a diciembre de 1994 por valor de $29.806.080.
Además, se acreditó en este expediente que, una vez comparados los activos realizables con los gastos de administración y el pasivo cierto no reclamado, a cargo de la entidad en liquidación, estos fueron insuficientes, por lo que el liquidador, con Resolución número 124 del 14 de mayo de 2010, procedió a excluir algunos créditos del pasivo del hospital. Ello, con la finalidad de proteger los recursos obtenidos de la enajenación de su activo principal (inmueble donde funcionaba la institución de salud), que fue vendido por la suma de $4.750.000.000, pero las obligaciones pensionales y laborales ascendían, para el mes de abril de 2010, a la suma de
$6.634.061.923, razón por la cual las obligaciones laborales se debieron prorratear para poder cumplirlas, lo que condujo a que el resto de las obligaciones adeudadas por la fundación no pudieran ser canceladas.
Es más, se encuentra probado que el liquidador, una vez canceladas todas las obligaciones posibles hasta la concurrencia de los activos, procedió a rendir el informe de gestión de las principales actividades desarrolladas entre el 14 de noviembre de 2008 -pues fue posesionado el 11 de ese mes y año -, hasta el 31 de
63 Artículo 167. Responsabilidad. "El liquidador responderá al deudor, a los asociados, acreedores y terceros, y si fuere del caso a la entidad deudora, por el patrimonio que recibe para liquidar, razón por la cual, para todos los efectos legales, los bienes inventariados y el avalúo de los mismos realizado conforme a las normas previstas, determinarán los límites de su responsabilidad. De la misma manera, responderá de los perjuicios que por violación o negligencia en el cumplimiento de sus deberes cause a las mencionadas personas.
Las acciones contra el liquidador caducarán en un término de cinco años, contado a partir de la cesación de sus funciones y se promoverán ante la justicia ordinaria de conformidad con las disposiciones legales vigentes".
julio de 201064. En ese documento, además de indicar que no existían reservas para continuar cancelando las obligaciones pensionales a cargo del hospital, explicó a la Superintendencia Nacional de Salud, lo siguiente:
-Que no eran homogéneos ni reales los ciclos de pensiones pagados por el hospital. Luego de revisar las historias laborales de cada jubilado y ex trabajador, se encontró que no a todos les aparecían pagos de pensiones, o que estos se hacían de forma extemporánea. Tampoco encontró en los archivos del hospital las planillas físicas de pago, ni las anteriores al 14 de marzo de 1995 ni las posteriores a esa fecha, por lo que no contaba con la manera de confrontar las omisiones de pagos o la extemporaneidad con la información registrada en cada historia laboral del ISS.
-Por ello, procedió a buscar en la página del ISS las historias laborales de los jubilados y ex trabajadores del hospital, donde observó que más del 40%, por su edad, se encontraban en el régimen de transición de las 500 semanas, lo que implicaba que, si se pensionaban con ese régimen, obtuvieran pensiones de jubilación con el 50% de cada cotización. Informó que, como con posterioridad debía solicitarse la conmutación pensional, aquella situación se debía subsanar, en la eventualidad que se contara con recursos, con la diferencia de los aportes.
-Con ese referente, solicitó al ISS la liquidación de los intereses de mora por pagos extemporáneos desde 1995. Se liquidaron y se cancelaron, primero parcialmente y después en forma total, los que fueron pagados ciclo por ciclo, atendiendo el número de radicado de cada planilla que aparecía en el listado de la liquidación.
-Que estudió con las historias laborales que logró obtener del ISS, los ciclos omitidos de pagos del año 1995 hacían adelante, pues con su pago se beneficiaba a los jubilados o ex trabajadores que se encontraban en el régimen de transición.
-Que cuando se inició la toma de posesión de la Superintendencia de Salud, el 14 de noviembre de 2008, se encontraron 85 jubilados y 65 trabajadores activos, incluidos 2 aforados. De los 65 trabajadores activos, 38 cumplían con los requisitos para ser jubilados y el resto tendrían que indemnizarse, por lo que inicialmente propuso indemnizar a todos los que no se habían jubilado, pero al proyectar el valor, por ley, encontró que eran más de 2000 millones, aunado a que los trabajadores activos que cumplían con los requisitos de la convención colectiva no aceptaron la propuesta. Por ello, resolvió expedir las resoluciones para jubilar a todos los que hasta el 14 de abril de 2009 -fecha de cierre de los servicios de salud-, cumplían con los requisitos legales y convencionales, e indemnizar a los 27 restantes.
-Que en ese periodo expidió 38 resoluciones de reconocimiento de pensión de jubilación, a trabajadores que luego manifestaron que debían ser indemnizados, en la medida que 27 compañeros habían recibido indemnización, mientras que ellos quedaban con resolución, pero sin reservas para su pago hasta que cumplieran 55 años.
Esta actuación detallada del agente liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, fue informada trimestralmente a esta entidad durante los años 2009 y 2010, mediante informes completos y parciales que reflejaban los movimientos periódicos de toda la liquidación, y que fueron cargados en la página de ese ente de inspección y vigilancia. Incluso, su actuación, lejos de representar
64 Copia del informe obra a folios 1404 a 1420 C.3.
ausencia de diligencia en la gestión encomendada, que ameritara gestión adicional por parte de esa superintendencia, condujo por el contrario a que esa entidad:
- Expidiera la Resolución número 001539 del 5 de noviembre de 2009, por la que la Superintendencia Nacional de Salud prorrogó por cinco (5) meses, contados a partir del día 14 de noviembre de 2009 hasta el 13 de abril de 2010, el término de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y de la intervención forzosa administrativa para liquidar la Fundación Hospital San Francisco de Paula de Barranquilla65. Ello, en la medida que, para esa fecha y según lo informado por el liquidador, se hallaba pendiente la ejecución de actividades programadas en el cronograma de la liquidación, relacionadas con la venta de los inventarios físicos de muebles y enseres, la elaboración del informe final contable y financiero, visitas a EPS y entidades territoriales para la recuperación de cartera, la resolución de graduación y calificación de créditos y la constitución de fiduciaria o reingeniería de la fiducia existente en Colpatria y manejo documental.
- Con Resolución número 00557 del 13 de abril de 2010, prorrogara por tres (3) meses y quince (15) días calendario, contados a partir del 14 de abril hasta el 28 de julio de 2010, el término de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y de la intervención forzosa administrativa para liquidar la Fundación Hospital San Francisco de Paula66, porque, según información presentada por el liquidador, para ese momento existía una oferta sobre el bien inmueble de la fundación, que no se había podido materializar ya que, para su enajenación, era necesario obtener por parte de la empresa Triple AAA un certificado de paz y salvo que solo podía ser expedido una vez fuera cancelada la deuda que el hospital sostenía con esa empresa de servicios públicos.
- Con Resolución número 001458 del 26 de agosto de 2010 prorrogara el término de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes negocios y de la intervención forzosa administrativa para liquidar la tantas veces mencionada fundación, desde el 28 de agosto hasta el 27 de septiembre de 201067, porque, entre otras cosas, aún faltaban por desarrollar actividades como la cancelación del RUT, la elaboración del informe final y organización de todos los documentos y actos administrativos que harían parte de la escritura pública y presentación del informe final ante la Superintendencia Nacional de Salud.
Ahora, se demostró en este expediente que los empleados y jubilados del hospital, luego de conocer la insuficiencia de recursos para el pago del pasivo pensional, procedieron a solicitar al entonces Ministerio de la Protección Social, en fecha 28 de junio de 2010, el trámite de la conmutación pensional, para que esta entidad procediera a la ordenación de este mecanismo conforme a la facultad concedida en el artículo 11 del Decreto 1260 de 2000. Inclusive, se probó que, en línea con lo previsto en la norma, el Ministerio solicitó la información requerida para determinar si procedía la normalización.
En efecto, fue con oficio número 327177 del 2 de noviembre de 201068 -referido por el Tribunal en la sentencia apelada-, con el que el Ministerio de la Protección Social anotó que, "[c]onforme a la situación expuesta en relación con la normalización de los pasivos pensionales a cargo de la Fundación Hospital Infantil San Francisco de
65 Copia auténtica de esa resolución es visible a folios 1280 a 1281 C.2.
66 Copia auténtica de esa resolución es visible a folios 1282 a 1283 C.2.
67 Copia auténtica de ese acto administrativo obra a folios 1284 a 1288 C.2.
68 Copia del oficio obra a folios 871 a 874 C.2.
Paula, se deb[ía] proceder por parte de la liquidación a solicitar el concepto previo favorable para la conmutación pensional, a la Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones del Ministerio de la Protección Social", junto con el cálculo actuarial con corte a 31 de diciembre de 2009, debidamente aprobado, el detalle de las obligaciones pensionales actuales o eventuales a cargo de la fundación, estados financieros a 31 de diciembre de 2009 y la certificación de la disponibilidad de recursos para realizar la conmutación, entre otros.
La norma en comento, cuyo incumplimiento aluden los demandantes en el recurso de apelación, tan solo otorgaba a ese ministerio la facultad de ordenar la normalización pensional, siempre y cuando encontrara fundada la solicitud elevada, en este caso, por los trabajadores y pensionados del hospital, sin que la falta de ejercicio de aquella potestad en forma oficiosa -que podía ser invocada también por los otros sujetos previstos en la norma- representara para esa entidad alguna omisión en sus funciones de vigilancia y control respecto del trámite de normalización pensional que, tal como se indicó en la resolución que declaró terminada la existencia legal del hospital, quedó sin definir por la carencia de recursos con que contaba el liquidador para cubrir el pasivo pensional de la institución de salud intervenida.
Es que, incluso, aun cuando en este evento a la Superintendencia Nacional de Salud le correspondía, conforme al artículo 12 del Decreto 1260 de 2000, autorizar el mecanismo que eligiera el hospital para la normalización de su pasivo pensional, previo concepto favorable de la Dirección General de Prestaciones Económicas y Servicios Sociales Complementarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que debía impartirse con base en sus facultades de inspección, vigilancia y control, lo cierto es que, como se dijo, la carencia de recursos y la falta de definición de la pensión del vejez del ISS por la mayoría de pensionados, fueron situaciones sin relación con los incumplimientos que los accionantes le endilgan a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio del Trabajo.
En este punto es de la mayor importancia traer a colación lo previsto en los artículos 6 y 7 del Decreto 1260 de 2000 ?aplicables al caso?, conforme a los cuales la obligación de realizar la conmutación pensional estaba supeditada a la existencia de recursos económicos, luego no se trata de un trámite inexorable cuando se carece de liquidez. Tales artículos prescribían:
ARTÍCULO 6°. Obligación de realizar conmutación pensional por entidades en liquidación. Cuando se disponga la liquidación de una empresa que tenga a su cargo el pago de pensiones y esta cuente con los recursos para el efecto, la misma procederá a realizar la respectiva conmutación pensional, respecto de todos sus pensionados y trabajadores que tengan derecho a ello, como mecanismo de normalización pensional. Para tal efecto, la empresa podrá optar entre los mecanismos de conmutación previstos en el artículo 3° de este decreto.
ARTÍCULO 7°. Pago de obligaciones pensionales en empresas en liquidación cuando los recursos son insuficientes. En el evento de liquidación de una empresa, si el monto de los activos no fuere suficiente para lograr el pago de las obligaciones pensionales, en los montos previstos en la ley, la convención, el pacto o contrato, se procederá a determinar si ellos son suficientes para cubrir las obligaciones de origen legal de todos los pensionados y trabajadores que tengan derecho a ello.
(...).
Salvo que se acuerde el mecanismo previsto en el artículo siguiente, si los activos no fueren suficientes para realizar una conmutación por el valor de las obligaciones legales, se procederá a efectuar un pago único a los distintos trabajadores y pensionados, distribuyendo los activos entre ellos en proporción al monto de sus acreencias pensionales. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a otras personas en relación con tales acreencias, de conformidad con lo previsto en el inciso anterior. ?se resalta?.
Ello, pese a que, como se dijo, para el mes del julio del año 2007 ya la conmutación pensional como mecanismo de normalización del pasivo pensional -desarrollado por el Decreto 1260 de 2000-, tratándose de empresas privadas, no era obligatoria.
En el caso concreto se encuentra plenamente documentado que la liquidación que, por demás duró desde 1988 hasta el 2010, siempre tuvo como constante la situación de insolvencia y, el único activo de que disponía, que era el inmueble donde funcionaba el Hospital, al ser vendido, con ese valor se prorratearon, hasta donde alcanzó, las obligaciones prestacionales; luego, inclusive si se hubieran cometido omisiones de vigilancia y control ?que no están demostradas? aquellas resultarían anodinas a la afectación que se reclama y no tendrían relación causal con el daño que padecieron los demandantes, daño que provino exclusivamente de la situación de precariedad económica del Hospital. Incluso, visto está que el sector público en algún momento del proceso de liquidación, a través del contrato de concurrencia, vino en auxilio de la entidad hospitalaria privada, pues, proveyeron fondos para el pago del pasivo pensional, en razón a que se trataba de una empresa de salud que se encontraba en liquidación, pero, pese a ello, era tal el déficit pensional, que esa medida colaborativa y transitoria no fue suficiente para suplir la deuda pensional que tenía con sus trabajadores el ente hospitalario.
La Sala no pasa por alto que, si bien los recurrentes aluden a un error del Ministerio del Trabajo al conceptuar sobre la viabilidad de la conmutación pensional, conviene precisar que, el oficio número 20553 expedido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -visible a folio 616 del expediente-, lejos de considerar erróneamente que no procedía la conmutación pensional porque los demandantes eran beneficiarios del pasivo prestacional, lo que hizo fue prescindir de la elaboración de los estudios referidos en el Decreto 2677 y el Decreto Reglamentario 1572 de 1973.
Y aunque, en su apelación, acusan también incumplimiento del Decreto 254 de 2000 por parte del Ministerio del Trabajo, la Sala no halla motivo para atribuir omisión alguna a esta cartera ministerial por omisión de entrega en el cálculo actuarial, comoquiera que dicha norma resulta únicamente aplicable a la liquidación de las entidades públicas del orden nacional. La Fundación Hospital Infantil San Francisco de Paula de Barranquilla, como se explicó incluso en la resolución que declaró la terminación de la existencia legal de ese ente hospitalario, era una entidad privada, sin ánimo de lucro, con personería jurídica otorgada por el Gobierno Nacional mediante Resolución Ejecutiva No. 079 del 29 de julio de 1942, reconocida canónicamente mediante Decreto del 10 de enero de 1943 del Ordinario Diocesano de Cartagena, dedicada a la prestación de servicios de salud de segundo nivel a las personas más necesitadas y vulnerables de la ciudad de Barranquilla, del departamento del Atlántico y de la región caribe.
De modo que, aunque el proceso liquidatorio del hospital terminó sin un mecanismo de normalización pensional, la falta de trámite de este mecanismo, lejos de
obedecer a una omisión en las funciones de vigilancia, inspección y control encomendadas a la Superintendencia de Salud y al Ministerio del Trabajo, correspondió en últimas, como se ha venido explicando, a la ausencia de recursos para cubrir el pasivo pensional de la institución intervenida. Ni siquiera, la ausencia de aquella figura podría atribuirse a la inexistencia de contralor en el proceso de liquidación, pues nótese que el agente liquidador designado por la Superintendencia de Salud procedió a conformar una comisión de acompañamiento conformada por el apoderado de algunos jubilados y ex trabajadores, para que siguieran el desarrollo del proceso liquidatorio y vigilaran cada una de sus actuaciones69.
La ausencia entonces de omisión alguna de la Superintendencia Nacional de Salud y de los Ministerios de Salud y del Trabajo en el proceso de liquidación de la Fundación Hospital San Francisco de Paula de Barranquilla, con la que se afectara su derecho a la seguridad social, torna necesario que la Sala proceda a confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 17 de enero de 2018, pero en cuanto negó las pretensiones de la demanda frente a aquellas entidades.
IV. COSTAS PROCESALES
El artículo 361 del Código General del Proceso (CGP) prevé que "las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho". A su vez, los artículos 365.170 y 36671 ejusdem, aplicables a los procesos contenciosos administrativos por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)72, prescriben que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Su liquidación se realiza, de manera concentrada, por la secretaría del juzgador que haya conocido el proceso en primera instancia, sin embargo, en este escenario corresponde la fijación de las agencias en derecho, de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Bajo tales previsiones, la Sala condenará en costas a la parte demandante, comoquiera que su recurso de apelación fue resuelto en forma desfavorable a sus intereses. Para tal efecto, el Tribunal de origen deberá efectuar la correspondiente
69Las actas de compromiso y de acompañamiento derivadas de las mesas de acompañamiento conformadas por el agente liquidador y los representantes de los trabajadores, pensionados y sindicatos de la fundación obran a folios 1146 a 1168 C.2.
70 CGP. "Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto [...]".
71 CGP. "Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: [...] 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. [...] 6. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas" (subrayado añadido).
72 CPACA. "Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil".
liquidación y tasación, debiendo considerar que en esta instancia se fijan agencias en derecho por el 0.01% del valor total de las pretensiones, de conformidad con las tarifas establecidas en el Acuerdo 1887 de 2003 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura73.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
MODIFICAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 17 de enero de 2018, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR fundada la manifestación de impedimento presentada por el magistrado Nicolás Yepes Corrales.
SEGUNDO: DECLARAR de oficio la caducidad del medio de control de reparación directa respecto de las pretensiones formuladas en contra de La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el departamento del Atlántico y el distrito de Barranquilla, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, respecto de La Nación – Ministerio del Trabajo, Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, por los motivos anotados en esta providencia.
CUARTO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las que se liquidarán por la secretaría del fallador de primer grado. Fíjanse, por concepto de agencias en derecho a favor de la parte demandada, el 0.01% del valor total de las pretensiones.
QUINTO: En firme esta providencia, ENVIAR el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
| WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente | JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente |
VF
EJRC.
73 Acuerdo 1887 de 2003. El artículo 6 numeral 3.1.3 establece que para los medios de control promovidos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la tarifa en segunda instancia será "hasta del (5) por ciento del valor de las pretensiones reconocidas o negadas".
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