AMBITO DE COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Para ejercer funciones jurisdiccionales y de conciliación / PROCEDIMIENTO JURISDICCIONAL ADELANTADO POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Características
La Ley 1122 de 2007 determina que la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social... La ley 1438 de 2011 amplió el ámbito de competencia de la Superintendencia y para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia instituyó un procedimiento preferente y sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, en que se garanticen los derechos al debido proceso, defensa y contradicción... este procedimiento jurisdiccional tiene las siguientes características: (i) se inicia con una solicitud dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud, en la cual se debe expresar con la mayor claridad, la causal que la motiva, el derecho que se considere violado, las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como el nombre y residencia del solicitante; (ii) la solicitud misma y su presentación no requiere de ninguna formalidad o autenticación, ni es necesario actuar mediante apoderado; (iii) puede ser presentada mediante memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual la ley establece que se gozará de franquicia; (iv) en el trámite del procedimiento jurisdiccional prevalece la informalidad y la Superintendencia debe ordenar las medidas provisionales que considere pertinentes para lograr la efectiva protección del usuario; (v) dentro de los diez (10) días siguientes a la solicitud, la Superintendencia dictará fallo, el cual se notificará por telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento; (vi) dentro de los tres días siguientes a su notificación, el fallo podrá ser impugnado.
FUENTE FORMAL: LEY 1122 DE 2007 - ARTICULO 41 / LEY 1438 DE 2011 - ARTICULO 126
DERECHO DE PETICION - Solicitud de carácter judicial no tiene el mismo trámite / DERECHO DE PETICION - Ausencia de vulneración
La Subsección advierte que el requerimiento de la actora está encaminado a que se inicie el procedimiento jurisdiccional previsto en la Ley 1438 de 2011 en contra de la entidad prestadora de salud a la que se encuentra afiliada la señora Y. S., con el objeto que la Superintendencia ordene el suministro de elementos de aseo no incluidos en el POS... El escrito que la actora presentó ante la Superintendencia de Salud el 5 de agosto de 2015 contiene solicitudes de carácter judicial y, por ende, no puede verse en sentido estricto como un derecho de petición... a solicitud presentada por la actora el 5 de agosto de 2015 fue atendida por la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, comoquiera que dio apertura al procedimiento jurisdiccional y ha agotado las etapas pertinentes para proferir el fallo.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 23
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 08001-23-33-000-2016-00005-01(AC)
Actor: AMELIA ESTHER ANGULO YEPES, AGENTE OFICIOSO DE OLGA MARIA YEPES SIERRA
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO
La Subsección "A" de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la Superintendencia Nacional de Salud contra la sentencia del 22 de enero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral A.
HECHOS RELEVANTES
Indicó que su señora madre Olga María Yepes Sierra tiene 81 años, padece alzhéimer y neuropatía periférica en los miembros inferiores y está afiliada al régimen contributivo de salud en la EPS Salud Total como su beneficiaria.
Sostuvo que solicitó a la EPS Salud Total la autorización de un examen de laboratorio y el suministro de pañales para adulto talla XL, toda vez que la señora Yepes Sierra no controla sus esfínteres.
El 28 de junio de 2015 la EPS Salud Total negó la solicitud de suministro de los pañales, pues esos elementos no están incluidos en el POS.
Informó que por lo anterior, el 5 de agosto de 2015 solicitó a la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación iniciar el trámite jurisdiccional correspondiente y ordenar a la EPS Salud Total que entregue los pañales desechables requeridos por su agenciada.
Señaló que el 14 de septiembre de 2015 la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación inadmitió la solicitud y la requirió para que allegara copia de la historia clínica de la señora Olga María Yepes Sierra.
El 21 de octubre de 2015 presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión. Y el 26 de octubre de la misma anualidad allegó la documentación solicitada.
Precisó que el 11 de noviembre de 2015 solicitó que su petición fuera atendida de forma preferente, debido a la urgencia y necesidad en la entrega de los pañales desechables.
La accionante afirmó que han transcurrido más de 120 días sin que la Superintendencia haya resuelto de fondo la solicitud y, por ende, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, salud y dignidad humana de su señora madre.
Asimismo, indicó que la entidad demandada debió proferir una decisión en un término máximo de 10 días, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1438 de 2011, máxime si se tiene en cuenta que la función jurisdiccional a cargo de la Superintendencia de Salud debe ser desarrollada a través de un procedimiento preferente y sumario orientado por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia.
Finalmente, arguyó que las personas de la tercera edad gozan de una protección especial y, por tanto, la solicitud presentada ante la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación debió ser resuelta en el término previsto en la norma referida.
PRETENSIONES
Solicitó que se le ampare los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, a la salud, dignidad humana y de petición.
De igual manera solicitó que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud que resuelva la solicitud del 5 de agosto de 2015 y ordene a la EPS Salud Total que entregue los pañales desechables requeridos.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO
La Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y/o de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud y la EPS Salud Total contestaron el requerimiento por fuera del término fijado por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, por tanto, los argumentos no fueron tenidos en cuenta (fls. 65 y 85).
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El 22 de enero de 2016 el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió fallo de primera instancia, en el que dispuso:
"PRIMERO.-CONCEDASE, tutela al derecho constitucional fundamental de petición, salud y seguridad social a la señora AMELIA ESTHER ANGULO YEPES en calidad de agente oficioso de su madre la señora Olga María Yepes Sierra, consagrado en el artículo 13, 23, 29, 47, 48 y 49 de la Constitución Política, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
En consecuencia, se ordena a la EPS SALUD TOTAL, si aún no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho horas (48), contadas a partir de la notificación de esta providencia, proceda al la (sic) entrega suministro de pañales desechables, y en el sentido que la EPS SALUD TOTAL podrá repetir contra el Estado, específicamente contra el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), en los gastos en los que incurra en cumplimiento de lo ordenado y que no esté obligada legalmente a asumir y
SEGUNDO.- Se ordena a la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y/o de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, si aún no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho horas (48), contadas a partir de la notificación de esta providencia, proceda a dar respuesta a la solicitud que en ejercicio del derecho de petición formuló la actora, de fecha 5 de agosto de 2015. Lo anterior, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
[...]"
De manera previa indicó que tendría como ciertos los hechos aducidos por la parte actora en aplicación a la presunción de veracidad prevista en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, pues las entidades demandadas no atendieron el requerimiento hecho en el auto mediante el cual se admitió la demanda.
Consideró que se acreditó en el proceso que la señora Yepes Sierra requería los pañales desechables debido a su avanzada edad y condición médica. Igualmente, que esa circunstancia no fue desvirtuada por Salud Total.
Sostuvo que la entidad prestadora de salud debe procurar que dicha prestación sea óptima y garantizar de manera efectiva los derechos de la afiliada especialmente el de la vida y la dignidad humana y, por tanto, la negativa de suministrar los elementos de aseo requeridos transgrede los derechos fundamentales invocados, para el efecto se refirió a varias sentencias de la Corte Constitucional sobre el tema.
Por otra parte, señaló que la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y/o de Conciliación de la Superintendencia de Salud vulneró el derecho fundamental de petición de la parte actora, comoquiera que no atendió la solicitud presentada el 5 de agosto de 2015.
IMPUGNACIÓN
El 19 de febrero de 2016 la Superintendencia Nacional de Salud impugnó la decisión de primera instancia.
Para el efecto, afirmó que el Tribunal Administrativo del Atlántico no tuvo en cuenta que la solicitud que presentó la parte actora el 5 de agosto de 2015 no corresponde a un derecho de petición, sino que es una solicitud de inicio del trámite jurisdiccional previsto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y 146 de la Ley 1438 de 2011 en contra de la EPS Salud Total y, por ende, no existió vulneración del derecho fundamental de petición.
Explicó que la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación mediante auto J-2015-1008-01535 del 21 de diciembre de 2015 admitió la solicitud presentada por la señora Angulo Yepes como agente oficioso de su madre en contra de Salud Total, decisión fue notificada vía electrónica el 12 de enero de 2015. Encontrándose actualmente pendiente el estudio de la respuesta allegada por la entidad.
Por lo anterior, solicitó que se revocara el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, comoquiera que la entidad viene adelantando el tramite jurisdiccional de acuerdo con las normas que regulan la materia.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Subsección "A", de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual regula que: "[...] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente [...]".
Problema Jurídico
El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en las siguientes preguntas:
¿Cuál es la naturaleza de la solicitud presentada por la señora Amelia Esther Angulo Yepes el 5 de agosto de 2015 ante la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación?
¿La Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación atendió la solicitud presentada por la actora?
Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) función jurisdiccional de la Superintendencia de Salud: generalidades; (ii) el escrito del derecho de petición bajo estudio; (ii) actuaciones adelantadas por la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación. Veamos:
Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud
El artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 determina que la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social los siguientes asuntos:
Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario.
Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios.
Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La ley 1438 de 2011 amplió el ámbito de competencia de la Superintendencia y para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia instituyó un procedimiento preferente y sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, en que se garanticen los derechos al debido proceso, defensa y contradicción.
De acuerdo con la norma, este procedimiento jurisdiccional tiene las siguientes características: (i) se inicia con una solicitud dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud, en la cual se debe expresar con la mayor claridad, la causal que la motiva, el derecho que se considere violado, las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como el nombre y residencia del solicitante; (ii) la solicitud misma y su presentación no requiere de ninguna formalidad o autenticación, ni es necesario actuar mediante apoderado; (iii) puede ser presentada mediante memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual la ley establece que se gozará de franquicia; (iv) en el trámite del procedimiento jurisdiccional prevalece la informalidad y la Superintendencia debe ordenar las medidas provisionales que considere pertinentes para lograr la efectiva protección del usuario; (v) dentro de los diez (10) días siguientes a la solicitud, la Superintendencia dictará fallo, el cual se notificará por telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento; (vi) dentro de los tres días siguientes a su notificación, el fallo podrá ser impugnado.
La naturaleza de la petición
El 5 de agosto de 2015 la señora Amelia Esther Angulo Yepes en condición de agente oficiosa de Olga María Yepes Sierra solicitó a la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia de Salud que en desarrollo del procedimiento dispuesto en el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, literal e, lo siguiente (f. 19):
"[...] Que la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación ordene a la EPS Salud Total autorizar los pañales (pantaloncitos) marca Tena, talla XL para un peso de 90 kilos y estatura de 1.70, excluidos del plan de beneficios y que es necesario para preservar la salud y llevar una vida digna a mi madre Olga María Yepes Sierra [...]".
Por lo anterior, la Subsección advierte que el requerimiento de la actora está encaminado a que se inicie el procedimiento jurisdiccional previsto en la Ley 1438 de 2011 en contra de la entidad prestadora de salud a la que se encuentra afiliada la señora Yepes Sierra, con el objeto que la Superintendencia ordene el suministro de elementos de aseo no incluidos en el POS.
En conclusión: En el escrito que la señora Angulo Yepes presentó ante la Superintendencia de Salud el 5 de agosto de 2015 contiene solicitudes de carácter judicial y, por ende, no puede verse en sentido estricto como un derecho de petición.
- Actuaciones adelantadas por la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación
El 14 de septiembre de 2015 la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación inadmitió la solicitud presentada y requirió a la parte actora para que en el término de 3 días siguientes a la notificación de ese auto allegara copia de la historia clínica de la señora Yepes Sierra (f. 23).
Está acreditado en el expediente que el 2 de octubre de 2010 la entidad demandada notificó a la actora el auto núm. J-2015-01008 1-2015-091715 (f. 21).
Asimismo, obra en el expediente el memorial del 21 de noviembre de 2015 a través del cual la actora instauró recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la anterior decisión, al considerar que contrariaba el artículo 9 de la Ley 19 de 2012, ley antitramites, pues la Superintendencia tiene la potestad de requerir a la EPS la historia clínica de la paciente.
Igualmente, la Superintendencia de Salud allegó al proceso el auto núm. A2015-J-2015-1008-001535 del 21 de diciembre de 2015 mediante el cual admitió la solicitud presentada por la actora y corrió traslado a la EPS Salud Total para que se pronunciara y aportara las pruebas que considerara pertinentes (f. 101). Y, adicionalmente aportó la constancia de notificación electrónica de esa decisión (fls. 103 y 104).
Finalmente, la entidad demandada en el escrito de impugnación indicó que actualmente estudia la contestación allegada por la EPS Salud Total.
Las actuaciones descritas, le permiten a la Subsección A concluir que la solicitud presentada por la señora Amelia Esther Angulo Yepes el 5 de agosto de 2015 fue atendida por la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, comoquiera que dio apertura al procedimiento jurisdiccional y ha agotado las etapas pertinentes para proferir el fallo.
Igualmente, se aclara que por tratarse de un trámite jurisdiccional a la parte actora le corresponde estar pendiente de las notificaciones que se realicen en relación con las actuaciones adelantadas por la demandada.
En conclusión: No existe vulneración al derecho fundamental de petición, ya que la solicitud presentada por la parte actora fue atendida por la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación.
En consecuencia, se revocará el numeral segundo de la sentencia del 22 de enero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral "A" y, en su lugar, se negará el amparo del derecho fundamental de petición. En lo demás se confirmará la providencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero: Revocar el numeral segundo de la sentencia del 22 de enero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral "A" que amparó el derecho fundamental de petición de la señora Olga María Yepes Sierra y, en su lugar, negar el amparo solicitado, por las razones antes expuestas.
Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia de primera instancia.
Tercero. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cuarto. Notifíquese a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa "Justicia Siglo XXI".
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
