REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA
Bogotá. D.C., catorce (14) de agosto de dos mil diecinueve (2019)
Magistrado Ponente: Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL
Radicado. 110010102000201801829 00
Aprobado según acta de sala No. 056 de la misma fecha
OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO
Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD- DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN, por el conocimiento de la demanda interpuesta por LUIS BERNARDO MORA MENESES contra EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLIN.
ANTECEDENTES PROCESALES
El 19 de abril de 201, el señor LUIS BERNARDO MORA MENESES, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda ante los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín, contra las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, para que por los trámites del proceso ordinario laboral se declaren las siguientes pretensiones:
“PRIMERA: DETERMINESE QUE: al señor Luis Bernardo Mora Meneses, su conyugue y su núcleo familiar, fueron excluidos arbitrariamente y sin autorización, del servicio médico y odontológico de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLIN.
SEGUNDA: a) Que la demandada debe pagar al demandante la cantidad de QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA U SIETE MIL QUINIENTOS PESOS ($547.697.500) por concepto de Daños morales; b) Que la demandada debe pagar al demandante la cantidad de CIENTO TREINTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y SIETE MIL PESOS ($135.737.000) por concepto de Daños Patrimoniales; c) Que la demandada debe pagar las costas del proceso.
TERCERA: REQUERIR a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, para que aporten constancia de solicitud en la condición de afiliado a la entidad adaptada en salud del señor Luis Bernardo Mora Meneses, con fecha 1987-09-16, la cual debe estar firmada por mi poderdante.”
Como hechos de la demanda, se tienen los siguientes
- El señor Luis Bernardo Mora Meneses, su cónyuge y núcleo familiar se encontraban afiliados a la Unidad de Servicios Médicos y odontológicos de las Empresas Públicas de Medellín, hasta el 16 de septiembre de 1987, fecha en la cual fueron retirados en forma unilateral por parte de la EPM.
- El 22 de septiembre de 201, se presentó por parte del accionante, derecho de petición ante EPM, solicitando el reintegro al servicio médico del señor Mora Meneses y su núcleo familiar.
- Las Empresas Públicas de Medellín, dan respuesta al derecho de petición, mediante comunicación 2014098157-5170, del 25 de septiembre de 201, señalando que “no es posible realizar su afiliación a la EAS016 Unidad de Servicio Médico”, toda vez que el estatus de pensionado lo adquirió a partir del 6 de abril de 1987, y la nueva entidad promotora de salud, conforme al artículo 16 del Decreto 1890 de 1995, continuaba prestando lo servicios de salud a quienes “se encontraban vinculadas el 23 de diciembre de 1993.”
PRONUNCIAMIENTO DE LOS COLISIONADOS
Sometida a reparto la demanda, le correspondió conocer del proceso al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, quien mediante auto de fecha 2 de junio de 201, admitió la demanda.
La demandada, EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, mediante apoderada judicial, contestó la demanda el 28 de julio de 201, oponiéndose a las pretensiones y proponiendo como excepciones: la falta de competencia, la falta de legitimación por pasiva, la subrogación total en el riesgo de vejez y en salud en el ISS, extinción total de la obligación y “prescripción de la acción judicial”.
La excepción de “falta de competencia”, la sustentó la demandada en los siguientes términos:
“el problema que se plantea en el presente es, si el demandante como pensionado por vejez a cargo de Seguro Social, actualmente Colpensiones, tiene o no derecho a permanecer afiliado a una EMPRESA ADAPTADA EN SALUD, es decir, que el litigio o Litis versa cobre la LIBRE ESCOGENCIA O ELECCIÓN por parte del afiliado de una EPS, tema que ha sido asignado por la Ley 1122 de 2007, a la Superintendencia Nacional de Salud, en desarrollo al artículo 116 de la Constitución Política de Colombia.”
En audiencia celebrada el 1° de marzo de 2016, el la Juez Primera Laboral del Circuito de Medellín, resolvió la excepción, declarando prospera la misma, declarando la nulidad de todo lo actuado y ordenando remitir el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud.
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN: Mediante auto A-2018-001097 de fecha 23 de abril de 2018, la Superintendente Delegada, resolvió “ABSTENERSE de conocer de la demanda ordinaria laboral”, promoviendo el conflicto negativo de competencia, ordenando remitir las diligencias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura; decisión que fundamento en los siguientes términos:
“Conforme a lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, de forma excepcional la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales en materias precisas a determinadas autoridades administrativas, tal es el caso de la Superintendencia Nacional de Salud, conforme a lo dispuesto en el Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado y modificado por el Artículo 126 de la Ley 1438 de 2011.
(…) Esta asignación de competencia, fue analizada por la Corte Constitucional, la que declaró su exequibilidad mediante las Sentencias 117 de 2008 y 119 de 2008, que entre otras cosas, enfatizaron que la Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá conocer y fallar asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados.
(…) estima que carece de jurisdicción y competencia para conocer de la pretensión de compensación por daños morales y patrimoniales por violación a los derechos adquiridos en materia pensional, de los señores LUIS BERNARDO MORA MENESES y AMANDA CECILIA GONZÁLEZ DE MORA, por parte del servicio médico y odontológico de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 90 del C.G.P.”
En cumplimiento de lo anterior, se remitió el expediente a esta Corporación, mediante oficio No. 2-2018-05160 de fecha 29 de junio de 2018, recibido el 6 de julio de 201.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
I. Competencia. Es necesario aclarar que si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1° de julio de 2015, modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19, establecieron unas medidas transitorias con el fin de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a su cargo.
En este sentido, estipuló que “Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.
Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró:
“De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela (resaltado nuestro).
En consecuencia, como en la actualidad esta Sala Superior conserva sus funciones y competencias, se encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente conflicto de jurisdicciones.
En primer lugar, debemos señalar que se entiende por jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y competencia, como la facultad que tiene el Juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la Ley en determinado asunto.
Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:
1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.
2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.
3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.
Ahora bien, previo analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, los cuales pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos:
“Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”
En consecuencia con lo anterior y en aras de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor:
“La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)”
II Problema Jurídico.-
Se circunscribe a establecer si, en atención a la demanda Ordinaria Laboral, que a través de apoderado promovió el señor LUIS BERNARDO MORA MENESES contra las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, la competencia debe ser atribuida al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, o por el contrario, a la Superintendencia Nacional de Salud- Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación.
Caso Concreto.-
Lo constituye el conflicto negativo de competencias suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín y la Superintendencia Nacional de Salud- Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, con ocasión a la acción judicial que el señor LUIS BERNARDO MORA MENESES, por intermedio de apoderado judicial, promovió contra las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, para que por los trámites del proceso ordinario laboral se declaren las siguientes pretensiones:
“PRIMERA: DETERMINESE QUE: al señor Luis Bernardo Mora Meneses, su conyugue y su núcleo familiar, fueron excluidos arbitrariamente y sin autorización, del servicio médico y odontológico de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLIN.
SEGUNDA: a) Que la demandada debe pagar al demandante la cantidad de QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA U SIETE MIL QUINIENTOS PESOS ($547.697.500) por concepto de Daños morales; b) Que la demandada debe pagar al demandante la cantidad de CIENTO TREINTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y SIETE MIL PESOS ($135.737.000) por concepto de Daños Patrimoniales; c) Que la demandada debe pagar las costas del proceso.
TERCERA: REQUERIR a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, para que aporten constancia de solicitud en la condición de afiliado a la entidad adaptada en salud del señor Luis Bernardo Mora Meneses, con fecha 1987-09-16, la cual debe estar firmada por mi poderdante.”
Frente a la competencia en asuntos como el examinado, el artículo 2o numeral 4 de la Ley 712 de 200 modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, estableció:
"Art. 2°. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:... ... 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos".
Conforme a la Ley 100 de 1993, el Sistema de Seguridad Social Integral está compuesto por “los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios” (art.8º). Es decir, que la jurisdicción ordinaria laboral tiene asignado, entre otros asuntos, el conocimiento de las controversias que se susciten en razón del servicio público de salud, como componente del sistema de seguridad social integral.
Por su parte, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 143 de 2011 consagra así las competencias de la Superintendencia Nacional de Salud:
"Art. 41. Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos:
Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario.
Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios;
Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud;
Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atenderlas condiciones particulares del individuo;
Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud;
Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador.
PARÁGRAFO 1o. La Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá conocer y fallar estos asuntos a petición de parte. No podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal". (Subrayas de la Sala).
Así, dentro de tales competencias, se advierte que en principio, la Superintendencia Nacional de Salud podría conocer de los asuntos enlisados en la norma en cita, pero, bajo la condición del parágrafo 1° del artículo en mención y es que se trate de un asunto a instancia de parte, es decir, que se haya elevado ante esa Delegada, con lo cual desplazaría al juez ordinario competente.
En este caso, la demanda fue presentada directamente ante la jurisdicción ordinaria laboral, lo cual en forma inmediata excluye cualquier posibilidad de conocimiento de la Superintendencia Nacional de Salud, por lo tanto, la Juez Primera Laboral del Circuito de Medellín, al efectuar el análisis de la excepción propuesta por la apoderada judicial de la EPM, pasó por alto tal condicionamiento, que de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional, es determinant:
“Ciertamente, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, ahora bajo examen, otorga a la Superintendencia Nacional de Salud competencias jurisdiccionales para “conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez”, entre otros asuntos, aquel referente a la “ (c)obertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario”.
Se trata de una competencia que sólo puede ser ejercida “a petición de parte”, en aquellos casos concretos en que la negativa de un servicio esté poniendo en riesgo o amenazando la salud del usuario, como la misma disposición acusada lo dice.”
En conclusión, la competencia asignada a la Superintendencia Nacional de Salud para conocer en sede jurisdiccional de los asuntos descritos en el Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011, es de CARÁCTER PREVENTIVO Y NO PRIVATIVA O EXCLUSIVA, como se infiere del auto del Juzgado Laboral del Circuito.
Corolario de lo anterior se refleja en el parágrafo primero del Artículo 24 del Código General del Proceso, que señala: "Las funciones jurisdiccionales a que se refiere este artículo, generan competencia a prevención y, por ende, no excluyen la competencia otorgada por la ley a las autoridades judiciales y a las autoridades administrativas en estos determinados asuntos". (Subrayado y negrillas fuera de texto).
Cabe precisar que la disposición transcrita, vigente desde el 12 de julio de 2012, aplica también para todas las actuaciones procesales adelantadas ante las autoridades administrativas que cumplen funciones jurisdiccionales, como es el caso de la Superintendencia Nacional de Salud. Así las cosas, la concurrencia de autoridades competentes para conocer de un determinado asunto conlleva a la necesidad de precisar ante cuál de ellos se surtirá el correspondiente trámite, selección que estará en cabeza del usuario de la administración de justicia, que en este caso no solo eligió, sino que insistió en su decisión de que fuera la jurisdicción la que conociera de su petitum, lo cual se deduce de la argumentación que presentó el abogado demandante, en el recurso de apelación formulado en contra de la decisión adoptada por Juzgado 1° Laboral del Circuito de Medellín.
Una vez escogido por el individuo ante qué autoridad desea promover la correspondiente pretensión, llámese jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral o Superintendencia Nacional de Salud, se excluye del conocimiento de dicho asunto a aquella autoridad que no haya sido tenida en cuenta por el individuo titular del derecho de acción. Dicho en otras palabras, cuando el asunto es puesto en conocimiento de una de las autoridades competentes para conocerlo, se descarta la competencia de las demás que, en principio, también son competentes. Con base en lo anterior, si el individuo ha decidido que su pretensión sea conocida por el Juez Laboral, no puede arrogarse competencia a la Superintendencia Nacional de Salud, habida cuenta que la selección realizada por el ciudadano generó la exclusión de competencia en cabeza de esta entidad administrativa.
De conformidad con lo anterior, es la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social representada en el caso concreto por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín y no la Superintendencia Nacional de Salud- Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, a la que corresponde asumir el conocimiento de la acción judicial incoada y dirimir la Litis.
En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales,
RESUELVE
PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto a la jurisdicción ordinaria en cabeza del JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD- DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y de Seguridad Social, en ese asunto, representada por el primero de los despachos judiciales ya mencionados.
SEGUNDO: REMITIR el presente proceso al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y copia de esta providencia a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD- DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN.
COMUNIQUESE Y CÚMPLASE
PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO
Presidente
CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS
Vicepresidente Magistrada
CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL
Magistrado Magistrado
JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES
Magistrada Magistrado
YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA
Secretaria Judicial
