REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA
Bogotá, D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
Magistrado Ponente Dr. ALEJANDRO MEZA CARDALES
Radicado No. 110010102000201901531 00
Aprobado Según Acta No. 089 de la misma fecha
Asunto: Conflicto diferentes Jurisdicciones
ASUNTO A TRATAR
Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de competencia suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO TREINTA Y NUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN, con ocasión de la solicitud presentada por la señora DORA ISABEL TORRES JARAMILLO ante la Superintendencia Nacional de Salud, a efectos del reconocimiento y pago por parte de SALUD TOTAL S.A., de unas diferencias dinerarias respecto de la liquidación de su incapacidad médica.
ANTECEDENTES Y ACTUACIÓN PROCESAL
La señora DORA ISABEL TORRES JARAMILLO, el 14 de febrero de 2019, presentó ante la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN, una solicitud, cuya pretensión es del siguiente tenor:
Que la Superintendencia Nacional de Salud, por intermedio de su Delegada para la Función Jurisdiccional y de Coalición, declare que la empresa SALUD TOTAL S.A. E.P.S., está vulnerando mis derechos a: “remuneración mínima vital y móvil, seguridad social, igualdad y dignidad humana de los trabajadores, sean estos dependientes o independientes”
Que como consecuencia de la pretensión del numeral anterior, la Superintendencia Nacional de Salud, por intermedio de su Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, ORDENE a la empresa SALUD TOTAL S.A. E.P.S., el respectivo reconocimiento y pago de las direrencias resultantes ante lo que debería haber cancelado y lo que efectivamente pagó, eso en la suma de liquida de dinero de DOSCIENTOS UN MIL SETECIENTOS OCHO PESOS CON VEINTE CENTAVOS ($201.708.28), por concepto de capital.
Que la Superintendencia Nacional de Salud, por intermedio de su Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, ORDENE, a la empresa SALUD TOTAL S.A. E.P.S., el reconocimiento a mi favor de los respectivos interés moratorios, liquidados legalmente a la tasa máxima de legal permitida; desde la fecha en que se hiciera exigible y hasta tanto no se verifique efectivamente su pago real y material, que liquidados a veintiocho (28) de febrero de Dos mil diecinueve (2019), estimo mínimo en la suma liquida de dinero de VEINTE MIL PESOS (20.000).
Que la Superintendencia Nacional de Salud, por intermedio de su Delegada para la Función Jurisdiccional y Conciliación, CONDENE en costas y agencias en derecho a mi favor, a la empresa SALUD TOTAL S.A. E.P.S, sumas que deberán ser fijadas por la Superintendencia Nacional de Salud.
La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN, mediante auto A2019000732 del 25 de febrero de 2019, rechazó la demanda y dispuso remitirla a los Juzgados Laborales de Bogotá – reparto-.
Manifestó que la función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud que fuera asignada por el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, y el artículo 126 de la 1438 de 2011, fue modificada por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, asignándole a la Superintendencia de Salud, la competencia para conocer y fallar en derecho y con las facultades propias de un juez, en seis (6) asuntos entre los cuales no contempló el reconocimiento y pago de prestaciones económicas.
Precisó que dicho asunto estaba contemplado en el literal g) que fuera adicionado por la Ley 1438 de 2011, y en su momento facultaba a la Superintendencia para conocer y fallar en derecho respecto del “reconocimiento y pago de prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador” sin embargo con la modificación contenida en el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, dicha competencia fue suprimida.
Igualmente hizo referencia al artículo 4 de la Ley 1949 de 2019, el cual establece que los procesos presentados con fundamentos en el literal g) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, pendientes de decisión al momento de entrar en vigencia la presente reforma serán decididos por la Superintendencia Nacional de Salud según las reglas allí previstas”.
Concluyó que dado lo anterior, es necesario remitir la demanda a los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá, quiénes tienen la competencia para tratar todos los asuntos relacionados con el Sistema de Seguridad Social, de conformidad con el artículo 2 numeral 4 y 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Por su parte el JUZGADO TREINTA Y NUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con proveído del 25 de junio de 2019, declaró la falta de competencia para conocer de la demanda y propuso el conflicto negativo de competencia con respeto a la Superintendencia Nacional de Salud.
Señaló que el literal b) del artículo 6 de la Ley 1949 de 2019:
Artículo 6. Modificado el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así:
Artículo 41. Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Salud Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos:
(…)
b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado en los siguientes casos:
(…)
3. en los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud o entidades que se le asimilen para cubrir las obligaciones para con sus usuarios.
Arguyó que de acuerdo a la anterior preceptiva, es claro que la demanda va encaminada a subsanar las afectaciones económicas que generó la entidad demandada, en el momento en que liquidó las incapacidades de la accionante con un valor inferior al considerado ideal, afectando así su mínimo vital; siendo claro que la controversia plateada no corresponde a las propias de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral y de Seguridad Social.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia.
Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, «Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional»; en concordancia con el numeral 6° del artículo 256 de la Carta Política.
Y si bien, en razón de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada «equilibrio de poderes», en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: «(...) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial».
En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 de 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.
Reiteró la Corte Constitucional que en relación con las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto Legislativo 02 de 2015, así: “…los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el referido acto legislativo, estimó la guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer; no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.
De la existencia del conflicto.
En cuanto concierne a la Rama Jurisdiccional del Poder Público, la competencia ha sido entendida como la facultad que tiene el funcionario o cuerpo colegiado, por autoridad de la ley, para pronunciarse y decidir sobre todos los asuntos que corresponden a su jurisdicción y son sometidos a su conocimiento.
Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia y pertenecientes a diferentes jurisdicciones, estiman que un mismo asunto es de su conocimiento, caso en el cual será un positivo; o por el contrario estiman que no les corresponde conocerlo, evento en el cual será negativo.
En consecuencia, para que se estructure un conflicto de competencia es necesario que se presenten los siguientes presupuestos:
- Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso.
- Que surja disputa entre el funcionario que lo conoce y otro u otros de distinta jurisdicción acerca de quién debe conocerlo, y
- Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo.
Ahora bien, el ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse dentro de las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos Jueces y Tribunales del territorio nacional, ya que los términos Jurisdicción y Competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria, contencioso administrativa, penal y penal militar, eclesiástica, etc., siendo apenas lógico entonces que si el funcionario carece de Jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carece de competencia.
En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el Legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional, la definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un Juez Unipersonal o Colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del Juez Natural llamado por la ley a conocer de determinado litigio.
Se encuentra plenamente acreditado en el infolio que se configuró un conflicto negativo de competencia entre el JUZGADO TREINTA Y NUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN, con ocasión de la solicitud presentada por la señora DORA ISABEL TORRES JARAMILLO ante la Superintendencia Nacional de Salud, a efectos del reconocimiento y pago por parte de SALUD TOTAL S.A., de unas diferencias dinerarias respecto de la liquidación de su incapacidad médica.
Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales.
Solución del caso concreto.
En el Sub - examine, el demandante pretende el pago de la suma de dinero presuntamente adeudada por la entidad accionada en razón a una indebida liquidación de la incapacidad medida efectuada a la cotizante; Definido lo anterior, la Sala entra a estudiar y analizar la normatividad que enmarca el asunto in examine.
Al respecto se tiene que con la Ley 100 de 1993 se creó el “Sistema de Seguridad Social Integral”, con el objeto de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, con el fin de brindar una calidad de vida de acuerdo con el postulado constitucional de un orden social justo e igualitario, mediante la protección de las contingencias que la afecten, y estando sujeta a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación.
También se concibió constitucional y legalmente la Seguridad Social como un servicio público obligatorio el cual está direccionado, coordinado y bajo control del Estado siendo este último el rector y los particulares sus prestadores, quedando así este sistema sin lugar a duda, atado visiblemente a la Ley 100 de 1993, en el sentido de que comprende los sistemas generales de pensiones, de salud, de riesgos profesionales y los servicios sociales obligatorios, definidos en dicha normatividad, por manera que no reviste duda alguna que lo que no está comprendido dentro de los respectivos regímenes no hace parte del sistema de seguridad social integral.
Por otro lado, encontramos que el artículo 48 de la Constitución Política consagró como derecho fundamental la garantía a todos los habitantes del derecho irrenunciable a la seguridad social, y establece que el Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente su cobertura que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.
Así mismo, dispone que la seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de acuerdo con la ley, y que sus recursos no se puedan destinar ni utilizar a fines diferentes.
Así las cosas se aduce además que la Seguridad Social Integral, cuya unidad conceptual que viene dada desde la propia Constitución y es desarrollada por la Ley 100 de 1993, exige la existencia de un proceso especial y de una jurisdicción también especializada en orden a dirimir las controversias que se relacionen con esta materia como es la Jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, con las excepciones contempladas en los artículos 36 y 279 de la Ley 100 de 1993 y la Jurisdicción especial en virtud de la Ley 1122 de 2007, por medio de la cual se modificó el Sistema General de Seguridad Social en Salud, otorgando funciones jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud, misma que fue modificada en algunos apartes por la Ley 1949 de 2019, que en lo relativo a la función jurisdiccional dispuso:
«ARTÍCULO 6o. Modifíquese el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así:
Artículo 41. Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos:
a) Cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constitución Política y las normas que regulen la materia.
b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado en los siguientes casos:
1. Por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPS) que no tenga contrato con la respectiva Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen.
2. Cuando el usuario haya sido expresamente autorizado por la Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen para una atención específica.
3. En los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud o entidades que se le asimilen para cubrir las obligaciones para con sus usuarios.
c) Conflictos derivados de la multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y de este con los regímenes exceptuados.
d) Conflictos relacionados con la libre elección de entidades aseguradoras, con la libre elección de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de la red conformada por la entidad aseguradora; y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
e) Conflictos entre las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios y/o entidades que se le asimilen y sus usuarios por la garantía de la prestación de los servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios, con excepción de aquellos expresamente excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la salud.
f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud se desarrollará mediante un procedimiento sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción.
La demanda debe ser dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud, debe expresar con la mayor claridad las circunstancias de tiempo, modo y lugar; la pretensión, el derecho que se considere violado, así como el nombre y dirección de notificación del demandante y debe adjuntar los documentos que soporten los hechos.
La demanda podrá ser presentada sin ninguna formalidad o autenticación; por memorial, u otro medio de comunicación escrito. No será necesario actuar por medio de apoderado, esto sin perjuicio de las normas vigentes para la representación y el derecho de postulación. En el trámite del procedimiento jurisdiccional prevalecerá la informalidad.
La Superintendencia Nacional de Salud emitirá sentencia dentro de los siguientes términos:
Dentro de los 20 días siguientes a la radicación de la demanda en los asuntos de competencia contenidos en los literales a), c), d) y e) del presente artículo.
Dentro de los 60 días siguientes a la radicación de la demanda en el asunto contenido en el literal b) del presente artículo.
Dentro de los 120 días siguientes a la radicación de la demanda en el asunto contenido en el literal f) del presente artículo.
PARÁGRAFO 1o. Las providencias emitidas dentro del proceso jurisdiccional se notificarán por el medio más ágil y efectivo. La sentencia podrá ser apelada dentro de los 3 días siguientes a su notificación. En caso de ser concedido el recurso, el expediente deberá ser remitido al Tribunal Superior del Distrito Judicial - Sala Laboral del domicilio del apelante.
PARÁGRAFO 2o. La Superintendencia Nacional de Salud solo podrá conocer y fallar estos asuntos a petición de parte. No podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal.
PARÁGRAFO 3o. La Superintendencia Nacional de Salud en el ejercicio de la función jurisdiccional podrá adoptar las siguientes medidas cautelares:
1. Ordenar dentro del proceso judicial las medidas provisionales para la protección del usuario del Sistema.
2. Definir en forma provisional la entidad a la cual se entiende que continúa afiliado o en la que deberá ser atendido el demandante mientras se resuelve el conflicto que se suscite en materia de multiafiliación, traslado o movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Para tal efecto, el funcionario competente en ejercicio de las funciones jurisdiccionales consultará, antes de emitir sentencia definitiva o la medida cautelar, la doctrina médica, las guías, los protocolos o las recomendaciones del Comité Técnico-Científico o el médico tratante según el caso.
PARÁGRAFO 4o. Los procesos presentados con fundamento en el literal g) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, pendientes de decisión al momento de entrar en vigencia la presente reforma serán decididos por la Superintendencia Nacional de Salud según las reglas allí previstas» (Subraya y negrilla fuera de texto)
Dado lo anterior, es preciso establecer que la pretensión del libelo demandatario corresponde a reivindicar unos saldos en favor de la cotizante respecto de una presunta indebida liquidación de sus incapacidades por parte de SALUD TOTAL E.P.S. S.A., situación que en efecto está contemplada dentro de la competencia Jurisdiccional de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD a través de la DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN, de acuerdo a lo establecido en el artículo 6, literal b, numeral 3 de la Ley 1949 de 2019; relativo al reconocimiento económico de incapacidades, luego entonces, surge evidente la competencia también para reconocer o no una presunta indebida liquidación de incapacidad médica.
Dado lo anterior, resulta menester dirimir el conflicto aquí planteado, en consecuencia, respetando la voluntad de la demandante en la escogencia de la Jurisdicción, además del fundamento jurídico planteado en los párrafos que anteceden, sin que a la postre signifique per se la procedencia o no de la demanda, corresponde asignar el conocimiento de la misma a la Jurisdicción Especial representada por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN, quien debe conocer la demanda que dio origen a la presente colisión de competencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales
RESUELVE
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria representada en el JUZGADO TREINTA Y NUEVE DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y la Jurisdicción Especial representada por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, asignando el conocimiento a la Jurisdicción Especial representada en la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN.
SEGUNDO.- REMITIR el proceso al SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN para lo de su cargo, e informar de la presente decisión al JUZGADO TREINTA Y NUEVE DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
| PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Presidente | |
| CAMILO MONTOYA REYES Vicepresidente | MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Magistrada |
| CARLOS MARIO CANO DIOSA Magistrado | FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Magistrado |
| JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrada | ALEJANDRO MEZA CARDALES Magistrado |
| YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria Judicial | |
