FALSA MOTIVACIÓN - Diferencia entre suspensión y cancelación de la autorización de funcionamiento: práctica de visitas con posterioridad a la sanción
El hecho de que con posterioridad a la sanción se practiquen visitas de inspección a los entes vigilados no obliga a considerar que hubo falsa motivación frente a la imposición de aquella, pues mientras la autorización para funcionar como EPS no haya sido revocada, como ocurría en este caso, pues lo que operó fue una suspensión, la función de inspección y vigilancia no desaparece, máxime si la suspensión se impuso frente a NUEVAS AFILIACIONES y NUEVOS SERVICIOS, lo que supone que el ISS seguía prestando sus servicios como EPS respecto de los afiliados que tenía hasta el momento de la sanción. En consecuencia, debía dar cumplimiento al artículo 5º del Decreto 1259 de 1994 que consagra como función de la Superintendencia Nacional de Salud la de " 20.Practicar visitas a las entidades vigiladas con el fin de obtener un conocimiento integral de su situación financiera, del manejo de los negocios, o de aspectos especiales que se requieran...".
ISS - Margen de solvencia: concepto / ILIQUIDEZ - Concepto / MARGEN DE SOLVENCIA - Concepto / MARGEN DE ILIQUIDEZ - Concepto
Del texto de la Resolución núm. 2462 de 9 de noviembre de 2001, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, por la cual se levantó la suspensión al ISS como EPS, allegada al proceso a título meramente informativo, se evidencia que el ISS presentaba dificultades de solvencia, pues, por ejemplo, con miras a obtener que se levantara la sanción impuesta, hubo necesidad de acordar más de 1500 compromisos de pago por monto superior a los 310 mil millones de pesos (folio 257), lo que hace suponer que había mora en el pago de obligaciones contraídas, es decir, insolvencia, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 882 de 1998 "se entiende por margen de solvencia, la liquidez que debe tener una Entidad Promotora de Salud y/o Administradora del Régimen Subsidiado, cualquiera sea su forma legal, para responder en forma adecuada y oportuna por sus obligaciones con terceros, sean estos proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o los usuarios". "Se entenderá por liquidez la capacidad de pago que tienen las Entidades Promotoras de Salud y/o las Administradoras del Régimen Subsidiado para cancelar, en un término superior a 30 días calendario, a partir de la fecha establecida para el pago, las cuentas de los proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o usuarios".
FALSA MOTIVACIÓN - Inexistencia en relación con la sanción al ISS - E.P.S. / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Sanción a la E.P.S. con suspensión del certificado de autorización
En lo concerniente al cargo de falsa motivación porque no se analizaron los hechos adecuadamente o no se tuvieron en cuenta las pruebas presentadas por el ISS, la Sala estima que tampoco está llamado a prosperar, por lo siguiente: Se presentaron quejas contra el ISS EPS relacionadas con el no suministro de medicamentos o suministro inoportuno de los mismos en las Seccionales de ... y Santander. De lo anteriormente reseñado colige la Sala que los actos acusados fueron motivados suficientemente, se hace una relación pormenorizada y concreta de los hechos constitutivos de queja, los que encuadran como sancionables con suspensión del certificado de autorización, según las voces del artículo 230, numeral 5, de la Ley 100 de 1993, conforme al cual hay lugar a tal sanción "Cuando se compruebe que no se prestan efectivamente los servicios previstos en el Plan de Salud Obligatorio"; y, se evidencia del contenido de los actos acusados que las quejas por deficiente prestación del servicio de salud son reiteradas, no aisladas y provenientes de distintas seccionales.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6689-01(6689)
Actor: SAUL PEÑA SÁNCHEZ
Demandado: LA NACIÓN - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
El ciudadano SAUL PEÑA SANCHEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones núms. 1416 de 31 de julio de 1998, "Por medio de la cual se suspende el certificado de autorización de funcionamiento al Instituto de Seguros Sociales Entidad Promotora de Salud ISS-EPS y se imparte una instrucción"; y 2080 de 30 de octubre de 1998, "Por la cual se resuelve un Recurso de Reposición al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES", expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud.
I-.FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en esencia, los siguientes cargos de violación:
1º: FALSA MOTIVACIÓN.
Estima que se incurre en dicho vicio, porque la Resolución 1416, en el considerando núm. 2, se refiere a las Circulares Externas 068 y 076 de 1998, por las cuales se fijan los plazos para la información sobre el margen de solvencia, tema este que no fue considerado en la investigación administrativa. Es decir, que dicha Resolución utiliza elementos diferentes al expediente administrativo para sancionar al ISS.
Advierte que no obstante lo anterior, como consta en el Oficio VEPS núm. 002696 de 29 de mayo de 1998, obrante a folios 916 a 931 de los anexos aportados por el I.S.S., esta entidad sí acreditó el margen de solvencia en la forma prevista inicialmente en el Decreto 1485 de 1994 y las reglamentaciones efectuadas por la Superintendencia Nacional de Salud mediante la Circular Externa 016 de 1996.
Destaca que mediante el Decreto 882 de 1998 se modificó la forma de calcular el margen de solvencia de la EPS y en aplicación del mismo la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Circular 068 de 11 de junio de 1998, sustituida por la Circular 076 de 21 de julio de 1998, por la cual se instruyó a los representantes legales de las EPS y administradoras del régimen subsidiado respecto de la forma de acreditar el margen de solvencia y los formatos que para tal fin debían emplear; también se expidió la Circular 016 de 21 de julio de 1998, que ampliaba el plazo para la acreditación hasta el 30 de julio de 1998.
Señala que al ISS solamente se le remitió la Circular Externa 076 de 1998 y la núm. 016 de 1998 el 11 de agosto de 1998, fecha en que se recibió el boletín del Ministerio de Salud núm. 072, volumen 5, y dado el gran número de cuentas que por concepto de servicios de salud maneja el Instituto, se requería de un plazo prudencial para lograr que la información se adecuara a los formatos establecidos por la Superintendencia . Que dicho plazo fue solicitado mediante oficio 5293 de 14 de agosto de 1998. Insiste en que el ente de control no podía referirse a situaciones no planteadas, pues el margen de solvencia no fue motivo de investigación ni frente al mismo se efectuó cargo alguno, ni se indagó
por su cumplimiento o no.
Aduce que a 31 de julio de 1998, fecha en que se expidió la Resolución 1416 se hacía más patente la falsa motivación aducida en esta oportunidad, porque para esa fecha no se tenían todos los elementos para sancionar al ISS, ya que el 11 de agosto se efectuó el requerimiento NURC núm. 251879, mediante el cual se solicitan a dicho Instituto las explicaciones por el incumplimiento de lo establecido por la Circular Externa núm. 076 de 1998, señalando como fecha límite para su recepción el 14 de agosto del mismo año.
En su opinión, también se comprueba la falsa motivación en el hecho de que la Superintendencia mediante Auto 387 de 10 de agosto de 1998, suscrito por la Directora General para Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Prepago, ordena una visita inspectiva con el fin de verificar y evaluar aspectos de carácter contable, presupuestal, proceso de contratación y vigilar el cumplimiento del compromiso suscrito por el representante legal del ISS, lo que demuestra que o tenía seguridad suficiente para tomar las determinaciones, incurriendo, como lo hizo, en error de apreciación al considerar que el Instituto no estaba efectivamente prestando sus servicios como EPS, y posteriormente, el 10 de agosto de 1998 envió una comisión a investigar los mismos hechos.
Estima que si la situación del ISS para el 10 de agosto de 1998 era diferente a la que tenía el 31 de julio, la Resolución 1416 no podía quedar en firme por pérdida de su fuerza ejecutoria, al haber desaparecido sus fundamentos de hecho.
Sostiene que la Resolución 1416 está falsamente motivada cuando en lugar de analizar cada hecho efectúa extensos comentarios y saca conclusiones apresuradas, subjetivas y sin suficiente soporte probatorio. Pone como ejemplo el informe respecto de la queja presentada por la Asociación de Usuarios del CAA Note, en donde se concluye que se actuó a espaldas de la comunidad y que no se previno ni se eliminó cualquier circunstancia de "sorpresa" frente a la interrupción de servicios, sin tener en cuenta el acta de la reunión que se celebró con los mismos usuarios, copia de la cual fue remitida en su oportunidad a la Superintendencia.
Insiste en que hay falsa motivación cuando se desconocen las pruebas presentadas por el apoderado y se sacan conclusiones que nunca fueron dichas ni dadas a entender por él, como que nada importa la muerte de una persona siempre que la entidad demuestre que ha atendido a millones, como aparece en el folio 12 de la Resolución.
Manifiesta que también hay falsa motivación por falta de apreciación razonable frente a los hechos que dieron origen a la sanción, pues se generalizan las quejas presentadas, como lo referente a la falta de unos carnéts y se concluye que no hay carnetización; o si falta un medicamento, se generaliza diciendo que no hay medicamentos; y si no se presta un servicio, se generaliza afirmando que la EPS ISS no está prestando los servicios a que está obligada.
En su opinión, la sanción es desproporcionada, violándose el artículo 36 del C.C.A., pues los antecedentes no justifican los efectos producidos.
2º: Expresa que se incurrió en desviación de poder, porque los actos acusados no se dictaron para fines del buen servicio sino para otros distintos, como lo demuestra la forma intimidatoria en que el 31 de julio de 1998 (fecha en que se expidió la Resolución) en horas de la tarde se intentó efectuar la notificación, pretermitiendo los trámites de ley consagrados en los artículos 44 y 45 del C.C.A., pues mientras que, por una parte, se recibió vía fax a las 3:31 p.m., el oficio NURC 280478, que solicitaba la comparecencia del representante legal para notificar la Resolución 1416, por otro lado, funcionarios de la Superintendencia se acercaron personalmente a las oficinas para notificarlo ese mismo día.
En su opinión, los fines eran publicitarios, como quedó demostrado con la difusión a todos los medios de comunicación orales y escritos sin estar el mencionado acto notificado y mucho menos en firme.
3º: Señala que se violó el debido proceso, porque se le rechazaron al ISS las pruebas solicitadas y las aportadas no fueron valoradas, como aparece en el Auto 378 de 1998.
Aduce que la Superintendencia no aceptó ninguna de las explicaciones dadas por el ISS, en cuanto al pago de prestadores de servicios de salud.
Insiste en que las quejas recibidas por la Superintendencia no pueden tomarse como ciertas hasta tanto no se adelante la investigación; y presumir, como lo hizo esa entidad, que al Instituto le correspondía demostrar que no eran ciertas las quejas, es constreñirlo en su derecho de defensa, pues lo está descalificado al no aceptarle ninguna justificación.
Destaca que el argumento de la Superintendencia frente a los carnets consistente en que sin la exhibición de éstos no se prestaba el servicio, constituye una violación al derecho de defensa por cuanto dicha entidad adicionaba nuevos requerimientos, reparos o cuestionamientos a las contestaciones dadas por el ISS.
Igualmente, destaca que las generalizaciones que frente a casos puntuales hace la Superintendencia, descontextualizan la realidad del Instituto.
Alega que el Auto en mención niega toda posibilidad de defensa y desconoce y aprecia en forma errada y subjetiva las explicaciones rendidas respecto de las presuntas fallas de falta de oportunidad, humanización, integralidad y continuidad en la atención a los afiliados y beneficiarios cuando indica que son inaceptables las explicaciones.
Recaba en que el análisis de las explicaciones es simplista, subjetivo y desconocedor de la forma de atención de los casos que involucran la vida de las personas. Que no debe perderse de vista que los casos de urgencias por expresa disposición legal deben ser atendidos por cualquier IPS, sin importar la existencia de contratos o convenios con las EPS.
Estima que la Superintendencia debió, mediante auto interlocutorio, notificado al ISS, previo el análisis respectivo, resolver sobre las pruebas aportadas y pedidas, decretar las que consideró pertinentes y rechazar las innecesarias, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 348 y 351 del C. de P.C..
Igualmente, resalta que se violó el derecho de defensa cuando al apoderado del ISS se le endilgaron razonamientos no efectuados por él, como el relativo a que no tiene importancia la muerte de una persona si la entidad ha salvado a millones, sin darle oportunidad de dar explicaciones; o cuado se presume que la única defensa del ISS es demostrar que los hechos enunciados por las quejas no existieron o no se requería la intervención de la Superintendencia para su solución, descalificando las razones aducidas.
II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1-. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Nación SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones argumentó, en síntesis, lo siguiente:
Que los actos acusados se expidieron por cuanto el ISS violó disposiciones sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Sostiene que por expresa disposición de los artículos 230 y 233 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto Ley 1259 de 1994, está facultada para, previa solicitud de explicaciones, revocar o suspender el certificado de autorización que se le otorgue una Entidad Promotora de Salud.
Resalta que el ISS EPS está llamado a cumplir, entre otras obligaciones, con el margen de solvencia en la forma como lo determina el numera 6 del artículo 180 de la Ley 100 de 1993, y que dicho Instituto no dio cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto 882 de 1998, ni a las instrucciones de carácter obligatorio (Circulares 068 de 11 de junio de 1998 y 076 de 21 de julio de 1998).
Sostiene que el margen de solvencia se estableció como forma de control para asegurar la liquidez de las Entidades Promotoras de Salud, debiendo periódicamente cumplir con el envío de información sobre la materia.
Destaca que el mismo Instituto manifestó que "No se dispone de la información para cumplir con los formatos de la Circular".
Anota que 245 IPS públicas y 66 IPS privadas reportaron cuentas por cobrar con cargo al ISS con plazo superior a los indicados en los artículos 2 y 3 del Decreto 882 de 1998.
Explica que expidió la Resolución 987 de 13 de mayo de 1998 con e fin de que el ISS EPS garantizara la atención oportuna de los servicios de salud a todos sus afiliados, sin condicionarlos con procedimientos internos como carnéts, planillas y otros, ya que la obligación legal es prestar efectivamente el POS a todos y cada uno de los cotizantes y beneficiarios, y los afiliados interpusieron reiteradas quejas que, en suma, lo fueron por desconocer y no acatar las instrucciones impartidas en la Resolución 987 de 1998, lo que dio lugar a la investigación para determinar la responsabilidad del ISS-EPS.
Que quedó plenamente demostrado que el ISS EPS no cumple con la debida prestación de los servicios de salud a sus afiliados y a sus familias, pues son innumerables las acciones de tutela, los derechos de petición y las quejas que los usuarios han interpuesto para obtener el acceso a tales servicios, por lo que la decisión adoptada fue adecuada y proporcional a la responsabilidad exigida al ISS.
Propuso las excepciones de inexistencia de causal de nulidad que afecte la validez de los actos administrativos demandados y caducidad de la acción, pues los actos acusados fueron notificados al representante legal del ISS el 4 de noviembre de 1998 y cuando se presentó la demanda (el 8 de noviembre de 2000) ya había transcurrido el término de cuatro meses previsto en el artículo 136 del C.C.A.
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La señora Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo se mostró partidaria de que se acceda a las pretensiones de la demanda porque, en su opinión, no podía haberse formulado cargos al ISS con base en las solas quejas, sin que antes no se hubiera comprobado la existencia de las irregularidades.
Estima que los actos acusados no son el resultado de un análisis serio, objetivo y valorativo de la prueba recogida, sino la expresión de consideraciones y apreciaciones netamente subjetivas y sin respaldo probatorio alguno del funcionario investigador y de la Dirección General para Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Prepago.
Sostiene que la Superintendencia invirtió la carga de la prueba en la etapa investigativa y en todo el proceso pues es absurdo considerar que era al ISS a quien le correspondía demostrar que los quejosos no tenían razón.
Manifiesta que se violó el debido proceso y el derecho de defensa porque no se decretaron, practicaron ni valoraron las pruebas allegadas en el pliego de explicaciones presentado por el ISS; además de que el Auto de Cargos se fundamenta en normas derogadas por el Decreto 803 de abril de 1998, como los artículos 20 del Decreto 1919 de 1994 y 11, 18 y 23 del Decreto 1938 de 1994.
Finalmente, aduce que también resulta violado el debido proceso al haber aplicado la Resolución demandada una sanción por un proceder del ISS que no había sido materia de cargo, consistente en no acreditar el margen de solvencia que asegure la liquidez y solvencia en la oportunidad prevista en el Decreto 882 de 1998.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA:
Para la Sala las excepciones propuestas no están llamadas a prosperar, por lo siguiente:
El fundamento de la excepción denominada "Inexistencia de causal de nulidad que afecte la validez de los actos administrativos demandados", está relacionado directamente con el fondo del asunto, lo que descarta que se trate de una excepción propiamente dicha y hace que su estudio deba acometerse junto con éste.
En cuanto a la excepción de caducidad, tampoco tiene vocación de prosperidad, ya que la acción instaurada no es la de nulidad y restablecimiento del derecho sino la de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., a la cual se le dio trámite, conforme se precisó en el auto admisorio de 7 de septiembre de 2000, en atención a que no obstante que los actos acusados eran de contenido particular, la medida adoptada en los mismos afectaba a un gran número de colombianos afiliados al ISS, lo que encajaba dentro del criterio adoptado por la Sala Plena de esta Corporación en sentencia de sentencia de 29 de octubre de 1996, Expediente núm. S-404, Actores: Jesús Pérez González Rubio y otro, Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández).
En lo que concierne al fondo del asunto, la Sala hace las siguientes observaciones:
En la Resolución núm. 1416 de 31 de julio de 1998 acusada, en primer término, se alude a que el ISS no dio cumplimiento a la Circular externa núm. 068 de 11 de junio de 1998, a través de la cual se instruyó a los representantes legales y revisores fiscales de las entidades promotoras de salud y administradoras del régimen subsidiado para que acreditaran y calcularan el margen de solvencia, pues mediante comunicación núm. VF-2352 de 24 de julio de 1998 el Vicepresidente Financiero manifestó que "no dispone de la información para cumplir con los formatos de la Circular".
Sobre este punto se afirma en la demanda que se trata de un hecho que no fue objeto de investigación ni frente al mismo se efectuó cargo alguno, aspecto que, como se ha visto, comparte el Ministerio Público.
Sobre el particular estima la Sala que no le asiste razón al demandante ni al Ministerio Público, pues si bien contra el ISS EPS se inició la investigación núm. 0267 de 4 de junio de 1998 por irregularidades relacionadas con quejas de los usuarios por presunta violación de los literales b, c, y d, del artículo 2º del Decreto 1485 de 1994; artículo 20 del Decreto 1919 de 1994; artículo 32 del Decreto 1818 de 1996; artículos 11, 18 y 23 del Decreto 1938 de 1994 ; artículos 7º, 8º y 44 del Decreto 806 de 1998 y 1º a 3º de la Resolución 0987 de 1998, dentro de cuyas disposiciones no se encuentra la conducta referente a la no acreditación oportuna del margen de solvencia, no lo es menos que, concomitantemente con dicha investigación, conforme se desprende de lo afirmado por la demandada en los actos acusados, antes de la expedición de éstos, se requirió al ISS EPS mediante el Oficio NURC 238523 de 11 de julio de 1998, visible a folio 30, para que explicara las razones por las cuales no informó sobre el margen de solvencia, frente a lo cual manifestó el Vicepresidente Financiero mediante comunicación núm. VF-2352 de 24 de julio de 1998 que "No se dispone de la información para cumplir con los formatos de la Circular".
Ahora, conforme al artículo 180 de la Ley 100 de 1993, uno de los requisitos para que la Superintendencia Nacional de Salud autorice como EPS a una entidad es el previsto en el numeral 6, esto es " Acreditar periódicamente el margen de solvencia de la entidad promotora de salud que será fijado por el Gobierno Nacional".
Según el artículo 230, inciso 2º, ibídem, el certificado de autorización puede revocarse o suspenderse por la Superintendencia Nacional de Salud, entre otros casos, "cuando la entidad deje de cumplir cualquiera de los requisitos exigidos para el otorgamiento de la autorización".
De tal manera que si el ISS EPS no acreditó oportunamente el margen de solvencia, se hizo acreedor a la sanción impuesta, independientemente de que también por otras conductas se hiciera merecedor de tal sanción, como en efecto ocurrió.
El demandante alude a que al ISS solamente se le remitieron las circulares externas 076 y 0126 el 11 de agosto de 1998; que a 31 de julio de 1998, fecha en que se expidió la Resolución 1416 se hacía más patente la falsa motivación porque para esa fecha no se tenían todos los elementos de juicio para imponer la controvertida sanción, ya que el 11 de agosto se efectuó el requerimiento NURC núm. 251879, mediante el cual se solicitan las explicaciones al incumplimiento por parte del ISS con lo establecido por la Circular Externa núm. 076 de 1998, dando como fecha límite para su recepción el 14 de agosto del mismo año; Empero, frente a tales afirmaciones no existe respaldo probatorio alguno.
Alega que también se comprueba la falsa motivación por el hecho de que la Superintendencia mediante Auto 387 de 10 de agosto de 1998, suscrito por la Directora General para Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Prepago, ordena una visita inspectiva con el fin de verificar y evaluar aspectos de carácter contable, presupuestal, proceso de contratación y vigilar el cumplimiento del compromiso suscrito por el representante legal del ISS, lo que demuestra que no tenía seguridad suficiente para tomar las determinaciones.
Al respecto, estima la Sala que de ser cierta dicha aseveración, porque, se repite, no obra en el proceso prueba alguna que así lo demuestre, el hecho de que con posterioridad a la sanción se practiquen visitas de inspección a los entes vigilados no obliga a considerar que hubo falsa motivación frente a la imposición de aquella, pues mientras la autorización para funcionar como EPS no haya sido revocada, como ocurría en este caso, pues lo que operó fue una suspensión, la función de inspección y vigilancia no desaparece, máxime si la suspensión se impuso frente a NUEVAS AFILIACIONES y NUEVOS SERVICIOS, lo que supone que el ISS seguía prestando sus servicios como EPS respecto de los afiliados que tenía hasta el momento de la sanción. En consecuencia, debía dar cumplimiento al artículo 5º del Decreto 1259 de 1994 que consagra como función de la Superintendencia Nacional de Salud la de " 20.Practicar visitas a las entidades vigiladas con el fin de obtener un conocimiento integral de su situación financiera, del manejo de los negocios, o de aspectos especiales que se requieran...".
Ahora, del texto de la Resolución núm. 2462 de 9 de noviembre de 2001, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, por la cual se levantó la suspensión al ISS como EPS, allegada al proceso a título meramente informativo, se evidencia que el ISS presentaba dificultades de solvencia, pues, por ejemplo, con miras a obtener que se levantara la sanción impuesta, hubo necesidad de acordar más de 1500 compromisos de pago por monto superior a los 310 mil millones de pesos (folio 257), lo que hace suponer que había mora en el pago de obligaciones contraídas, es decir, insolvencia, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 882 de 1998 "se entiende por margen de solvencia, la liquidez que debe tener una Entidad Promotora de Salud y/o Administradora del Régimen Subsidiado, cualquiera sea su forma legal, para responder en forma adecuada y oportuna por sus obligaciones con terceros, sean estos proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o los usuarios". "Se entenderá por liquidez la capacidad de pago que tienen las Entidades Promotoras de Salud y/o las Administradoras del Régimen Subsidiado para cancelar, en un término superior a 30 días calendario, a partir de la fecha establecida para el pago, las cuentas de los proveedores de bienes o prestadores de servicios de salud o usuarios".
De otra parte, en el proceso no se acreditó que no fuera cierto el monto de las sumas de dinero establecidas en los actos acusados como mora en cuentas por pagar a proveedores de bienes y prestadores de servicios y usuarios (folio 31).
En consecuencia, para la Sala el cargo de falsa motivación, en lo que atañe a la acreditación del margen de solvencia se refiere, no tiene vocación de prosperidad.
En lo concerniente al cargo de falsa motivación porque no se analizaron los hechos adecuadamente o no se tuvieron en cuenta las pruebas presentadas por el ISS, la Sala estima que tampoco está llamado a prosperar, por lo siguiente:
Según se desprende de las motivaciones de los actos acusados, se presentaron quejas contra el ISS EPS relacionadas con el no suministro de medicamentos o suministro inoportuno de los mismos en las Seccionales de Cundinamarca, Valle, Risaralda, Antioquia y Santander. Al efecto se hace un listado detallado de usuarios.
Igualmente, se relacionan los nombres de usuarios y las seccionales a las que pertenecen, quienes se quejan de la imposibilidad de acceder a la atención del servicio de salud por inexistencia o insuficiencia en la entrega de planillas de atención y exceso de trámites y procesos administrativos internos (folios 40 a 43); y se detallan los nombres de usuarios quejosos de no poder acceder al servicio de salud por falta de carnetización (folios 43 a 44).
Según se lee a folio 10 del expediente el ISS no demostró, debiendo hacerlo, que la no entrega oportuna de los carnéts se deba a circunstancias atribuibles a los usuarios y no a aquél; y que las quejas NURCS 223404,226635,216258,224816,215468,228117,217628 se respondieron 20 días después de iniciada la investigación.
Se refiere concretamente la Resolución núm. 1416 al caso de la queja de AVIANCA que es indicativa de la conducta omisiva del ISS, pues después de septiembre de 1997 suspendió el suministro de tarjetas de comprobación de derechos y no las reemplazó por carnés, lo que impidió la prestación del servicio; y destaca cómo se limitó a responder el 15 de febrero de 1998 que "en la tercera emisión masiva de carnés próxima a ser enviada se expedirán los carnés de los trabajadores...", sin indicar en qué fecha lo haría, siendo que las afiliaciones se produjeron 6 y 8 meses antes.
Igualmente, se refiere la Resolución 1416 (folio 13) al caso de los afiliados de los Municipios de Venecia, Sanzón, y Bucaramanga, quejosos por la falta de suministro de medicamentos y alude a las respuestas abstractas del Instituto que no dan una solución efectiva al problema planteado, citando casos concretos, resaltando, por ejemplo, lo ocurrido en el CENTRO DE ATENCIÓN AMBULATORIA NORTE en donde se cerraron los servicios y se interrumpió la entrega de medicamentos sin informar a los usuarios.
En el texto de la Resolución 1416, y frente a la irregularidad relacionada con el diligenciamiento de las planillas que, a juicio de la demandada, se convirtió en barrera que impidió el libre y normal acceso a la atención, esta última destaca que el argumento de autoridad esgrimido por el apoderado del ISS, así como que se requieren los controles para mantener equivalencia entre los servicios ofrecidos y los recursos asignados para ello, no puede admitirse pues ello perjudica a los afiliados y es obstáculo para garantizar la oportunidad en la atención.
Concluyó la demandada que las pruebas solicitadas y las explicaciones presentadas no permiten desvirtuar los cargos.
De lo anteriormente reseñado colige la Sala que los actos acusados fueron motivados suficientemente, pues se analizaron los hechos concretos que dieron lugar a la investigación y los argumentos expuestos por el ISS, por lo que no se advierte generalización de las quejas presentadas ni la falta de seriedad a que aluden el actor y el Ministerio Público, así como tampoco se evidencia un análisis simplista o subjetivo de las situaciones que motivaron su expedición. Todo lo contrario, como ya se dijo, se hace una relación pormenorizada y concreta de los hechos constitutivos de queja, los que encuadran como sancionables con suspensión del certificado de autorización, según las voces del artículo 230, numeral 5, de la Ley 100 de 1993, conforme al cual hay lugar a tal sanción "Cuando se compruebe que no se prestan efectivamente los servicios previstos en el Plan de Salud Obligatorio"; y, se evidencia del contenido de los actos acusados que las quejas por deficiente prestación del servicio de salud son reiteradas, no aisladas y provenientes de distintas seccionales.
De otra parte, si el usuario de los servicios presenta una queja, soportada con pruebas, y el ISS consideraba que dichas quejas no tenían fundamento, lógicamente que era su carga demostrar que los hechos denunciados no existieron o aducir razones de fuerza mayor o caso fortuito, como causal de exoneración. Luego, no pude resultar violatorio del derecho de defensa exigir la demostración de pruebas que desvirtúen las quejas, como lo estima el actor.
Ahora, los cargos del actor relativos a una falsa motivación y violación del debido proceso por desconocimiento de las pruebas aportadas o rechazo de las solicitadas no encuentran sustento, pues en la demanda no acompañó ni solicitó prueba alguna tendiente a su demostración. Sobre este particular, cabe advertir que la Sala en diversos pronunciamientos, entre ellos, en sentencias de 17 de marzo de 2000 (Expediente núm. 5583) ; 26 de julio de 2001 (Expediente 6549) y 14 de febrero de 2002 (Expediente 7346), con ponencias del Consejero doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, ha advertido que la prosperidad del cargo sustentado en razones de falta de análisis probatorio está condicionado a que en la instancia jurisdiccional, en la que obviamente se tiene franca la oportunidad para ello, se pidan y practiquen esas mismas pruebas, u otras pertinentes, a objeto de que en el proceso respectivo quede evidenciado que la importancia o trascendencia del supuesto fáctico que se echa de menos era tal que resultaba imprescindible considerarlo para efectos de inclinar, en uno u otro sentido, la decisión administrativa controvertida.
Igual consideración cabe hacer respecto del cargo referente a la desviación de poder, pues el actor se limita a afirmar que los actos acusados se expidieron por razones diferentes del buen servicio, empero, dar a conocer a los medios de comunicación la sanción antes de la notificación del acto que la impuso, que es en concreto la razón argüida para sustentar dicha censura, por sí solo, no constituye prueba de tal desviación.
Observa la Sala que el argumento aducido por la señora Agente del Ministerio Público, relativo a la violación del debido proceso por fundamentarse la demandada en normas derogadas no puede ser tenido en cuenta, ya que no fue alegado en la demanda, lo que, obviamente, impidió que la Superintendencia Nacional de Salud se pronunciara al respecto, por lo que, de analizarlo en esta oportunidad, resultaría violatorio del derecho de defensa .
Finalmente, estima la Sala que no se violó el artículo 36 del C.C.A., ya que la sanción impuesta es proporcional a los hechos que la motivaron pues fueron varias las conductas irregulares en que incurrió el I.S.S., todas susceptibles de la sanción de suspensión y éste no desvirtuó en la etapa administrativa, ni tampoco lo hizo el actor en esta instancia jurisdiccional, los fundamentos que sirvieron de sustento a los actos acusados.
Así pues, es del caso denegar las pretensiones de la demanda como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de enero de 2003.
MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
