[L]legado el momento procesal de proveer sobre la admisión de la demanda, el Despacho estima necesario analizar la naturaleza del acto administrativo acusado, con miras a determinar si es susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Para tales efectos, se trae a colación la parte resolutiva de la Resolución número 0696 de 20 de febrero de 2020, “Por la cual se ordena la cesación provisional de acciones que ponen en riesgo la vida o la integridad física” […] Cabe poner de relieve que el acto administrativo […], fue proferido en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y reglamentarias, conferidas en la Ley 1122 de 2007, en el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011 y en el artículo 2 de la Resolución 6341 de 2017 […] En ese orden de ideas, el Despacho encuentra que los actos administrativos acusados fueron proferidos en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley a la Superintendencia Nacional de Salud, en aras de su función de inspección, vigilancia y control, dentro de las cuales se resalta la consistente en “ordenar de manera inmediata, a la entidad competente, la medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida o integridad física de los pacientes”, cuyo propósito no es otro que el de conminar a la entidad prestadora de servicios de salud al cumplimiento de sus deberes legales. Aunado a lo anterior, se advierte que el acto administrativo que decreta la medida cautelar, es el que da inicio a un eventual proceso administrativo sancionatorio por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, en el caso de que la entidad no cumpla con las órdenes impartidas por dicho ente de control y, por tanto, nos encontraríamos frente a un acto administrativo de los que la jurisprudencia han denominado de trámite, toda vez que no pone fin a una actuación administrativa sino que da inicio a la misma. […] Así las cosas, se concluye que la legalidad de los actos administrativos acusados no es susceptible de ser controlada ante la jurisdicción contencioso administrativa, dado que el mismo no contiene una decisión de fondo que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular; por el contrario, dichos actos administrativos darían inicio a un eventual procedimiento administrativo sancionatorio de incumplir con la medida cautelar impuesta en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. […] En consecuencia, como el acto acusado en el sub judice no es susceptible de control jurisdiccional, el Despacho rechazará la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Primera de 1 de junio de 2020, Radicación 11001-03-24-000-2017-00314-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00094-00
Actor: MEDIMÁS E.P.S. S.A.S
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – SUPERSALUD
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Tema: Cesación de acciones que ponen en riesgo la vida o la integridad física
Auto que rechaza la demanda
La sociedad Medimás E.P.S. S.A.S., actuando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, instauró demand en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, en la que elevó las siguientes pretensiones:
«[…] Primera Declarativa: Se declare la nulidad de la Resolución No. 0696 del 20 de febrero de 2020, por incurrir en falsa motivación, violación directa de la constitución, violación de norma, violación al debido proceso de MEDIMAS.
Segunda Declarativa: Se declare la nulidad de la Resolución No. 1995 del 17 de abril de 2020, por incurrir en falsa motivación, violación directa de la constitución, violación de norma, violación al debido proceso de MEDIMAS.
Tercera de Restablecimiento: Que a título de restablecimiento, se declare que MEDIMAS y su entonces representante legal, dieron cumplimiento al aseguramiento en salud y no pusieron en riesgo la vida o integridad física de sus usuarios.
Cuarta de Condena: Se condene a la Superintendencia Nacional de Salud al pago de las costas y agencias en derecho que se causen».
Ahora bien, llegado el momento procesal de proveer sobre la admisión de la demanda, el Despacho estima necesario analizar la naturaleza del acto administrativo acusado, con miras a determinar si es susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.
Para tales efectos, se trae a colación la parte resolutiva de la Resolución número 0696 de 20 de febrero de 2020, “Por la cual se ordena la cesación provisional de acciones que ponen en riesgo la vida o la integridad física”, la cual es del siguiente tenor:
«[…] PRIMERO: Ordenar a ALEX FERNANDO MARTÍNEZ GUARNIZO, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.486.404 en calidad de representante legal de MEDIMAS E.P.S. S.A.S., NIT. 901097473, la cesación inmediata de las acciones que ha venido desplegando para dilatar o negar la oportuna, integral y continua prestación de los servicios de salud requeridos en las 96 quejas relacionadas en la parte considerativa de esta Resolución, de manera que se garantice la efectiva prestación de los servicios y el derecho fundamental a la salud de cada uno de los pacientes, en un término que no puede exceder de dos (2) días hábiles, contados a partir de la comunicación de este acto administrativo.
SEGUNDO: Ordenar al representante legal de MEDIMÁS EPS S.A.S., que remita con destino a este despacho, a más tardar dentro de los cinco días (5) hábiles siguientes a la ejecución de lo ordenado en el presente acto administrativo, un informe detallado sobre el trámite y los resultados efectivos de los casos relacionados en la parte considerativa de esta resolución, junto con los soportes documentales que permitan su adecuada verificación.
TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en concordancia con la Resolución 1995 de 1999 y la Resolución 839 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social, manténgase la debida reserva de la información personal de los usuarios relacionados y que se encuentra contenida en este acto administrativo.
CUARTO: COMUNICAR de manera inmediata a través del medio más expedito y eficaz posible la presente medida cautelar al representante legal de MEDIMÁS EPS S.A.S., con el fin de proteger el derecho a la vida e integridad física de la paciente, de conformidad con el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011.
QUINTO: COMUNICAR a la Superintendencia Delegada de Procesos Administrativos para que obre de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1438 de 2011 […]».
Cabe poner de relieve que el acto administrativo citado en líneas precedentes, fue proferido en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y reglamentarias, conferidas en la Ley 1122 de 2007, en el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011 y en el artículo 2 de la Resolución 6341 de 2017, normas que son del siguiente tenor:
(i) Ley 1122 de 2007, en su artículo 1, indica:
«[…] OBJETO. La presente ley tiene como objeto realizar ajustes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, teniendo como prioridad el mejoramiento en la prestación de los servicios a los usuarios. Con este fin se hacen reformas en los aspectos de dirección, universalización, financiación, equilibrio entre los actores del sistema, racionalización, y mejoramiento en la prestación de servicios de salud, fortalecimiento en los programas de salud pública y de las funciones de inspección, vigilancia y control y la organización y funcionamiento de redes para la prestación de servicios de salud […]» (Negrillas fuera de texto).
(ii) Ley 1438 de 2011
«[…] ARTÍCULO 125. CESACIÓN PROVISIONAL. El Superintendente Nacional de Salud podrá ordenar de manera inmediata, a la entidad competente, la medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida o la integridad física de los pacientes o el destino de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Las medidas señaladas anteriormente se adoptarán mediante acto administrativo motivado y dará lugar al inicio del proceso administrativo ante el Superintendente Nacional de Salud […]» (Negrillas fuera de texto)
(iii) Resolución 6341 de 2017
«[…] ARTÍCULO SEGUNDO: DELEGAR en el Superintendente Delegado para la Protección al Usuario el ejercicio de la siguiente función:
Ordenar de manera inmediata, a la entidad competente, la medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida o la integridad física de los pacientes o el destino de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo señalado en el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011 “
En ese orden de ideas, el Despacho encuentra que los actos administrativos acusados fueron proferidos en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley a la Superintendencia Nacional de Salud, en aras de su función de inspección, vigilancia y control, dentro de las cuales se resalta la consistente en “ordenar de manera inmediata, a la entidad competente, la medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida o integridad física de los pacientes”, cuyo propósito no es otro que el de conminar a la entidad prestadora de servicios de salud al cumplimiento de sus deberes legales.
Aunado a lo anterior, se advierte que el acto administrativo que decreta la medida cautelar, es el que da inicio a un eventual proceso administrativo sancionatorio por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, en el caso de que la entidad no cumpla con las órdenes impartidas por dicho ente de control y, por tanto, nos encontraríamos frente a un acto administrativo de los que la jurisprudencia han denominado de trámite, toda vez que no pone fin a una actuación administrativa sino que da inicio a la misma.
En lo atinente a los actos administrativos de trámite, esta Sección en providencia de 1 de junio de 202, precisó lo siguiente:
«[…] los actos de trámite son aquellos por medio de los cuales la administración inicia o impulsa los procesos administrativos para, posteriormente, expedir el acto administrativo definitivo; se caracterizan porque carecen de capacidad decisoria para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, por consiguiente, se establecen como actuaciones de la administración que preceden y sirven como instrumento para la formación de la decisión administrativa que se consignará ulteriormente en el acto definitivo.
(…)
De conformidad con las normas citadas supra, esta Sala considera que: i) los actos de trámite son aquellas decisiones expedidas por la administración que tienen como finalidad impulsar las actuaciones, por lo que no son susceptibles de ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y ii) los actos definitivos son aquellos mediante los cuales se decide de fondo la actuación administrativa, por lo que son susceptibles de control judicial […]»
Así las cosas, se concluye que la legalidad de los actos administrativos acusados no es susceptible de ser controlada ante la jurisdicción contencioso administrativa, dado que el mismo no contiene una decisión de fondo que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular; por el contrario, dichos actos administrativos darían inicio a un eventual procedimiento administrativo sancionatorio de incumplir con la medida cautelar impuesta en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud.
Ahora bien, el artículo 169 del CPACA, dispone:
«[…] Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:
[…]
3.- Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial» (Negrilla fuera de texto)
En consecuencia, como el acto acusado en el sub judice no es susceptible de control jurisdiccional, el Despacho rechazará la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,
R E S U E L V E:
PRIMERO: RECHAZAR la demanda presentada por la sociedad Medimás E.P.S. S.A.S., a través de apoderado judicial, en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR la devolución de los anexos de la demanda a la parte actora.
TERCERO: Por Secretaría, EFECTUAR las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado
P(21)(17)
