CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)
Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
| Referencia: | MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS |
| Radicación núm.: 73001-23-33-000-2021-00293-01 | |
| Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ | |
| Demandados: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Y OTROS | |
| Coadyuvantes del demandante: CONCEJO MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y DEFENSORÍA DEL PUEBLO - REGIONAL TOLIMA | |
| Coadyuvante de los demandados: VALENTINA HERRERA CASTILLO | |
Sentencia de segunda instancia
La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Ibagué, por la sociedad APP Gica S.A., por la Agencia Nacional de Infraestructura y por el Ministerio Público, contra de la sentencia de 26 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
ANTECEDENTES
La demanda
La Personería Municipal de Ibagué demandó al municipio de Ibagué, a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y a la sociedad concesionaria APP Gica S.A., en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y en las Leyes 472 de 5 de agosto de 19981 y 1437 de 18 de enero de 20112, con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales d), g), l) y m) del artículo 4.º3 de la Ley 472, transgredidos por el alto índice de suicidios efectuados en el "puente de la Vida" de la ciudad de Ibagué.
En su libelo petitorio, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:
"[...] 3.1. Que se ordene a los accionados [...] que garanticen [...] el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y la salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres
1 "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones".
2 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".
3 "Artículo 4o.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: [...].
d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público [...];
g) La seguridad y salubridad públicas. [...].
El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente [...].
La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes".
previsibles técnicamente, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, a saber, que de manera inmediata y sin dilaciones injustificadas de conformidad con sus funciones:
Efectúen de manera inmediata las actuaciones administrativas y presupuestales para que se garanticen los derechos colectivos de las personas que con ideación y comportamiento suicida acuden al "Puente de la Vida", para acabar con sus vidas.
Que [...] adelante las siguientes o similares acciones en el "Puente de la Vida":
Instalación de barandas "Antiescala" en dimensiones coherentes a lado y lado de la estructura.
Instalación de rejas "Antiescala" o mallas a lado y lado de la estructura.
Funcionamiento permanente de las cámaras de seguridad apostadas en la estructura.
Realización de campañas educativas y de prevención.
Realización de campañas de salud mental.
Instalación de una valla con un mensaje alusivo a la vida en las inmediaciones de la estructura.
Implementación de líneas de atención que se encuentren en funcionamiento, y sean atendidas por profesionales de la salud.
Y todas las demás acciones que se pueden efectuar para garantizar la integridad de los ciudadanos que con ideación y comportamiento suicida acuden al "Puente de la Vida" para acabar con sus vidas.
Que se disponga alguna alternativa por parte de (sic) Municipio de Ibagué - Secretaría de Salud Municipal, para garantizar la atención de los usuarios de la línea #YO TE ESCUCHO, de tal suerte que no se queden sin el servicio de atención psicológica durante los meses que no se cuente con los psicólogos contratistas que se encargan de la atención de los usuarios que se requieran, bien sea apoyándose con personal de planta o empleando alguna otra opción que permita que profesionales puedan atender los requerimientos de la comunidad en materia de suicidio 24 horas al día los 7 días de la semana los 365 días del año [...]".
Como fundamento de las pretensiones, la demandante denunció que algunas personas "[...] tienen ideación y comportamiento suicida [...]" que se materializa en el "Puente de la Vida".
Informó que el referido puente se encuentra ubicado en la calzada Ibagué ? Cajamarca sobre el río Combeima. Está construido mediante el método de dovelas sucesivas entre las abscisas K0+074, 91 y K0+345,41. Tiene una longitud de 11.60 metros distribuidos en 2 carriles de 3.65 metros de longitud, una berma interna de
0.5 metros y una berma externa de 1.80 metros. También cuenta con un andén al costado derecho del sentido Ibagué ? Cajamarca, de 1.22 metros de ancho libre y barandas peatonales.
Añadió que el gerente de la sociedad APP Gica S.A., mediante oficio BG-0273 de 1.° de marzo de 2021, advirtió a la gerente de Proyectos Carreteros I de la ANI que el puente en cuestión no contempla la instalación de vallas de seguridad tipo
rejas, de conformidad con las especificaciones técnicas exigidas en el Contrato 002 de 2015.
Manifestó que la jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Ibagué, por medio de oficio 010148 de 3 de marzo de 2021, comunicó que el municipio contaba con una línea de atención de crisis las 24 horas del día los 7 días de la semana. Este canal es atendido por profesionales en psicología, y funciona con la línea de emergencia de la Policía Nacional 123.
Indicó que, mediante oficio 003626 de 28 de enero de 2021, la directora de Salud Pública del municipio de Ibagué precisó que la línea "yo te escucho" funcionó entre abril y diciembre de 2020, reportando 1049 atenciones. Sin embargo, para ese momento el ente territorial se encontraba adelantando los trámites necesarios para la contratación del personal especializado para su nuevo funcionamiento.
Puso de presente que el secretario de gobierno municipal mediante oficio 060 de 11 de febrero de 2021, explicó que en el puente existe una cámara de video que hace parte del CCTV del municipio, la cual es operada por la Policía Metropolitana de Ibagué, pero se encuentra fuera de servicio por mantenimiento.
Actuación procesal en primera instancia
El magistrado del Tribunal Administrativo del Tolima a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 30 de agosto de 20214, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las entidades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de pruebas. Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público, a la Defensoría del Pueblo y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Por último, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad.
A través de auto de 7 de marzo de 20225, el Tribunal Administrativo del Tolima negó la cautela preventiva solicitada en el libelo petitorio.
Por auto de 12 de julio de 20226, el magistrado declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, al observar que las partes no acordaron un pacto de cumplimiento.
Mediante auto de 10 de octubre de 2022, el a quo reconoció como coadyuvantes de la parte demandante al Concejo municipal de Ibagué y la Defensoría del Pueblo ? Regional Tolima; y de la parte demandada a la señora Lizeth Valentina Herrera Castillo.
4 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado "ED_006_AUTOAVOCAYADM(.pdf) Nro Actua 2".
5 Cfr. Índice 49 expediente digital Tribunal Administrativo del Tolima.
6 Ibidem, documento denominado "14_ACTAAUDIENCIA_AUDIENCIA_7300123330002021(.pdf) NroActua 62".
Contestaciones de la demanda
La sociedad APP Gica S.A.
El apoderado judicial de la sociedad APP Gica S.A., mediante escrito de 3 de septiembre de 20217, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la problemática planteada excede sus deberes legales y contractuales.
Informó que la ANI y esa sociedad suscribieron el Contrato de Concesión APP 002 de 12 de febrero de 2015, cuyo objeto es "[...] realizar los estudios, diseños, construcción, operación, mantenimiento, gestión social, predial y ambiental de la segunda calzada de la vía Ibagué - Cajamarca y la operación y mantenimiento del sistema vial Variante Chicoral, Variante Gualanday, Gualanday - Ibagué, Gualanday
- Espinal, Variante Picaleña, Ramal Norte y trazado existente Ibagué ? Cajamarca [...]".
Precisó que dicho contrato está integrado por diversos apéndices técnicos referentes a: (i) "[...] alcance del proyecto [...]"; (ii) "[...] condiciones para la operación y mantenimiento [...]"; (iii) "[...] especificaciones generales [...]"; (iv) "[...] indicadores [...]"; (v) "[...] interferencias con redes [...]"; (vi) "[...] gestión ambiental [...]"; (vii) "[...] gestión predial [...]"; (viii) "[...] gestión social [...]"; y (ix) "[...] plan de obras [...]". También indicó que los otrosíes de 6 de octubre de 2016, 2 de enero de 2019, 23 de agosto de 2019, 3 de agosto de 2020 y 5 de abril de 2021 modificaron el alcance de esa relación contractual.
Sin embargo, aclaró que las modificaciones contractuales no establecieron que la sociedad APP Gica S.A. esté obligada a ejecutar políticas o programas que propendan por la prevención y mitigación del suicidio, ni el deber de construir un puente con especificaciones técnicas distintas a las pactadas en el contrato de concesión, o en los estudios y diseños aprobados por la ANI y la interventoría.
Destacó que la demandante no demostró que la ejecución del contrato de concesión transgreda los derechos invocados, ni acreditó que la infraestructura del puente motive los suicidios. Por el contrario, esa infraestructura respeta las normas urbanísticas y los estudios, diseños, especificaciones y parámetros técnicos aplicables al proyecto.
Manifestó que la sociedad no puede cumplir con las pretensiones de la demandante y mucho menos adelantar políticas o programas de prevención de fenómenos de salud pública, porque ello no guarda relación con el objeto del contrato de concesión ni con su objeto social. Incluso puso de presente que esa decisión afectaría todas las relaciones contractuales de la infraestructura vial del país porque la norma técnica no exige que los puentes contemplen barreras preventivas de conductas suicidas.
7 Ibidem, documento denominado "ED_028_SOCIEDADAPPGIC(.pdf) NroActua 2".
Adujo que el sistema jurídico encomendó a otras entidades públicas la función de "[...] gestionar y atender temas relacionados con la salud pública [...] las cuales deben propender por actuar en contra del fenómeno del suicidio brindándole a la ciudadanía opciones de prevención que puedan mitigar o disminuir las tasas que se presentan para estos casos, bajo las directrices y herramientas que el Ministerio pone a disposición [...]".
Por ende, formuló las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) "[...] ausencia de responsabilidad de APP Gica S.A. respecto de los suicidios que lleguen a presentarse en inmediaciones a la infraestructura vial a su cargo [...]"; (iii) "[...] inexistencia de vulneración o amenaza de derechos colectivos [...]"; y (iv) "[...] genérica [...]".
Municipio de Ibagué
La apoderada judicial del municipio de Ibagué, mediante escrito de 27 de septiembre de 20218, se opuso a las pretensiones de amparo, por cuanto esa entidad carece de legitimación en la causa por pasiva y tampoco vulneró los derechos invocados como transgredidos.
Indicó que el puente ubicado en la variante doble calzada Ibagué - Boquerón sobre el río Combeima hace parte de una vía nacional que está a cargo de la ANI, y su construcción, operación, reparación y mantenimiento es obligación de la sociedad concesionaria APP Gica S.A., según el contrato de concesión APP 002 de 12 de febrero de 2015. Por lo tanto, alegó que el municipio carece de competencia y de recursos para efectuar modificaciones estructurales a dicha obra.
Informó que la Secretaría de Salud del municipio, para prevenir la conducta suicida, adoptó: (i) la política pública de salud mental; (ii) la política pública para la prevención y atención integral del consumo de sustancias psicoactivas; (iii) la estrategia de psicólogos por comuna; (iv) la estrategia de primeros auxilios psicológicos; (v) la estrategia de línea naranja "yo te escucho"; y (vi) el Plan de intervenciones colectivas 2021, que contiene los programas "Familias fuertes", "SanaMente" y "Prevención de la conducta intencional suicida basada en el sentido de vida almo - un movimiento para la vida". También realizó labores de inspección y vigilancia a las entidades administradoras de los planes de beneficios en salud mental.
Agencia Nacional de Infraestructura
El apoderado judicial de la ANI, mediante escrito de 14 de febrero de 20229, afirmó que esa entidad no es responsable de los suicidios efectuados en la infraestructura pública de transporte.
8 Ibidem, documento denominado "ED_024_MUNICIPIODEIBA(.pdf) NroActua 2".
9 Ibidem, documento denominado "ED_027_ANICONTESTADDA(.pdf) NroActua 2".
Indicó que la Ley 1616 de 21 de enero de 201310 elevó el derecho a la salud mental a la categoría de derecho fundamental e impuso al Estado, a través del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el deber de garantizar la atención integral del trastorno mental. Dicha atención comprende la prevención, diagnóstico precoz, tratamiento, rehabilitación en salud e inclusión social.
Agregó que el Estado no puede oponerse a la decisión de morir del individuo, quien en virtud del principio de autonomía de la voluntad puede optar por el suicidio. En su criterio, la protección del derecho a la vida recae sobre las amenazas que no provienen de la voluntad propia.
Manifestó que el puente en cuestión cumple con los requisitos de accesibilidad y seguridad, conforme a las Normas Técnicas Colombianas NTC 4774 y al Código Colombiano de Puentes CCP-14. De manera que los ciudadanos pueden circular de forma segura por los andenes que integran la infraestructura.
Aclaró que la ANI no está autorizada legalmente para privar a las personas de transitar por los puentes que integran la infraestructura vial, ni para controlar su uso indebido o exigir el cumplimiento de las normas de tránsito, toda vez que no cumple funciones de autoridad de tránsito.
Recordó que, según el Código Nacional de Tránsito y Transporte, los peatones deben cuidar su seguridad y la de los demás actores viales. El código además contempla que las personas con trastornos mentales permanentes o transitorios tendrán que estar acompañadas al utilizar la infraestructura vial.
Consideró que la acción judicial de la referencia es improcedente porque no existe una relación causal entre la ausencia de vallas en el puente y las actuaciones de las personas con intenciones suicidas. Además, la instalación de las vallas no soluciona la problemática de salud mental, ni fortalece la actividad de vigilancia y control de las autoridades de tránsito. Por el contrario, se limitaría el derecho de los usuarios a contemplar el paisaje del río Combeima al cruzar el puente.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 26 de enero de 202311, amparó los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, cuya transgresión atribuyó al municipio de Ibagué, a la sociedad APP Gica S.A. y a la Agencia Nacional de Infraestructura.
Explicó que en Ibagué "[...] existe un problema de salud pública [...] que viene en aumento pese a las políticas públicas que ha implementado el ente territorial a través de sus diferentes dependencias, denotando un fracaso notorio en su
10 "Por medio de la cual se expide la ley de Salud Mental y se dictan otras disposiciones".
11 Ibidem, documento denominado "ED_074_SENTENCIA73001(.pdf) Nr oActua 2".
implementación y sus resultados, llamando fuertemente la atención que la estructura del puente ubicado en la vía Armenia Variante Sur a la altura del Viaducto localizado al ingreso del Totumo, se ha convertido en un punto de referencia para las personas con tendencia suicida, [...] sin que a la fecha ninguna autoridad hubiese tomado medidas al respecto, pese a que una de las recomendaciones de la OMS, y que igualmente han sido fijadas por el Ministerio de Salud hacen referencia que se restrinja por las autoridades el acceso a las infraestructuras de gran altura utilizadas para el suicidio [...]".
Afirmó que entre 2018 y 2022 "[...] la ciudad de Ibagué, en contraste a otros municipios con un rango poblacional similar, presenta un altísimo índice de casos de suicidio [...]", al igual que un "[...] elevado índice de casos de intento de suicidio [...]".
Encontró acreditado que los estudios, diseños y construcción de la infraestructura que conforma el "Puente de la Vida" cumplen con las especificaciones técnicas que establece la Norma Colombiana de Diseño de Puentes CCP14 y el contrato de concesión 002 de 2015. No obstante, el tribunal estimó que:
"[...] en el presente proceso no se está debatiendo si dicha infraestructura vial cumple o no con las especificaciones normativas técnicas o contractuales, porque lo que se está poniendo en tela de juicio es la incidencia que tiene esta estructura en la materialización de los casos de suicidio que vienen ocurriendo en la ciudad de Ibagué, y la pasividad que frente a esta problemática han adoptado las autoridades que tienen a cargo su mantenimiento, siendo un deber del Estado tomar acciones afirmativas que den cumplimiento a los lineamientos establecidos tanto por la Organización Mundial de la Salud como por el Ministerio de Salud de Colombia que implican la obligación del Estado de limitar, restringir o poner barreras para el acceso a los lugares que frecuentemente se utilizan para cometer esta clase de acciones [...]". (Negrilla fuera del texto).
Puso de presente que: (i) la línea telefónica de atención "[...] para esta clase de eventualidades [...]" no funciona permanentemente; (ii) las cámaras de seguridad dispuestas en el puente dejaron de funcionar por falta de mantenimiento; y (iii) los medios de comunicación de la ciudad de Ibagué están cubriendo los hechos sin responsabilidad social, lo cual afecta a la familia del implicado y a "[...] la población vulnerable psicológicamente [...]".
Reconoció que las entidades accionadas "[...] han diseñado y ejecutado diversos programas o actuaciones encaminadas al cuidado de la salud mental de la población Ibaguereña y a la prevención de las conductas suicidas [...]". Pese a ello, "[...] el alarmante balance estadístico de los intentos de suicidio y suicidios ocurridos en la capital tolimense, más exactamente en el "Puente de la Vida" durante el periodo 2018-2022, denotan que no han sido idóneas ni eficaces para contener y superar, lo que actualmente se ha convertido en un serio problema de salubridad pública [...]".
Reprochó que "[...] la ejecución de las políticas públicas en el municipio de Ibagué frente al suicidio [...] no tienen continuidad en el tiempo ya que están sometidas a barreras administrativas, contractuales, técnicas, y presupuestales que impiden su adecuado y continuo desarrollo y funcionamiento [...]".
Sostuvo que la causa de la transgresión de los derechos colectivos es el "[...] incumplimiento de los deberes legales y constitucionales de las entidades accionadas [...]". Esa problemática no solo se relaciona con la infraestructura del proyecto, sino que abarca la política pública adoptada en la materia en el municipio de Ibagué. En consecuencia, dictó las siguientes medidas de amparo:
"[...] PRIMERO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE IBAGUÉ, la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ? ANI y la SOCIEDAD APP GICA, son
responsables de la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
SEGUNDO: PROTEGER los derechos colectivos que tienen que ver con la seguridad y salubridad públicas y con la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; por las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.
TERCERO: IMPARTIR las siguientes ÓRDENES a las entidades accionadas, con miras a efectivizar la protección de los derechos colectivos ya mencionados:
MUNICIPIO DE IBAGUÉ
Que el Municipio de Ibagué, en un término no mayor a dos meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, a través de la Secretaría de Salud Municipal con personal idóneo, realice un documento en el que se haga un análisis detallado de las políticas públicas que se vienen ejecutando frente al suicidio en la ciudad de Ibagué, analizando su eficacia y efectividad, a efectos de que se actualicen las mismas atendiendo a los lineamientos tanto de la organización Mundial dela Salud como del Ministerio de Salud en lo que se refiere a la prevención del suicidio.
Que el Municipio de Ibagué, una vez lo anterior presente a consideración del Concejo Municipal de Ibagué en el periodo de sesiones más próximo, un proyecto de acuerdo que actualice, el acuerdo municipal 002 de 2021 de 5 de mayo de 2021 "POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA POLITICA NACIONAL DE SALUD MENTAL Y LA POLITICA INTEGRAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DEL CONSUMO DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES" teniendo en cuenta las recomendaciones que se deriven del documento ordenado realizar con anterioridad.
Que el municipio de Ibagué, bien sea mediante la "LÍNEA NARANJA #YO TE ESCUCHO", o el mecanismo que se cree para tal fin, disponga de una línea de atención de crisis, gratuita, permanente y de fácil acceso a través de diferentes medios electrónicos, operada por profesionales en psicología, psiquiatría y los que se consideren necesarios, debiendo realizar para tal efecto las gestiones administrativas y presupuestales pertinentes, para garantizar la permanencia y continuidad de ese programa para lograr su eficacia.
Que el Municipio de Ibagué, instale las cámaras de seguridad que resulten necesarias para monitorear desde la Policía Metropolitana de Ibagué y las demás
autoridades que se designen para ello, la totalidad de la estructura del denominado "Puente de la Vida" ubicado en la vía Armenia Variante Sur a la altura del Viaducto localizado al ingreso del Totumo, las 24 horas del día, los 7 días de la semana, de las cuales se deberá garantizar su mantenimiento y funcionamiento continuo.
Que el Municipio de Ibagué capacite de manera periódica a los profesionales que ejercen el periodismo en la ciudad, en torno a cómo deben informar con responsabilidad sobre el intento de suicidio y suicidio, atendiendo las recomendaciones emitidas por la Organización Mundial de la Salud, Organización Panamericana de la Salud, Ministerio de Salud y Protección Social y demás autoridades competentes en el tema.
Que el Municipio de Ibagué, en conjunto con los demás actores del Sistema General de Seguridad Social, implemente las nuevas y eficaces políticas y actuaciones necesarias para la prevención y atención de las afecciones a la salud mental y la prevención y atención del suicidio.
AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ? ANI Y A LA SOCIEDAD APP GICA
Que la Agencia Nacional de Infraestructura ? ANI en conjunto con la Sociedad APP GICA, atendiendo a que esta es la encargada del diseño, construcción, operación y mantenimiento de la segunda calzada entre Ibagué y Cajamarca bajo el Contrato de Concesión N° 002 de 2015, en un término no mayor a tres meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, adopten las medidas contractuales, presupuestales, técnicas y estructurales que resulten necesarias para restringir al máximo que la infraestructura del denominado "Puente de la Vida" ubicado en la vía Armenia Variante Sur a la altura del Viaducto localizado al ingreso del Totumo sea utilizado por las personas con intenciones suicidas para lanzarse al vacío, sin que tales medidas afecten el libre tránsito vehicular, peatonal o la estructura del mismo. Esta medida puede ser sustituida por una solución de ingeniería, con eficacia probada, en la cual, mediante la utilización de instrumentos electrónicos, eléctricos, metalmecánicos o afines, se implemente una combinación de estímulos sonoros, luminosos, sensoriales, etc, que a la vez que sirven de aviso a las personas que se encuentren en los alrededores del puente o en los centros de atención dispuestos para efecto (sic), respecto de la existencia de un evento suicida en ese sitio, actúen también como factores disuasivos en la persona que se acerca a esa estructura con esas aviesas intenciones, todo ello en aras de superar las reticencias de carácter estético y de diseño que estas accionadas han manifestado frente a la solución metalmecánica cuya instalación ha solicitado la parte actora.
Que la Agencia Nacional de Infraestructura ? ANI en conjunto con la Sociedad APP GICA, diseñen e implementen las demás actuaciones que consideren necesarias para la prevención y atención de las conductas suicidas que se presenten en el denominado "Puente de la Vida" ubicado en la vía Armenia Variante Sur a la altura del Viaducto localizado al ingreso del Totumo.
CUARTO: CONFORMAR UN COMITÉ DE VERIFICACIÓN, el cual estará
integrado por el titular del Despacho que funge como ponente en esta decisión, la demandante, un representante de cada una de las entidades accionadas, y el delegado del Ministerio público ante este Despacho, para garantizar el cumplimiento de las órdenes impartidas y acorde con lo dispuesto en el artículo 34 de la ley 472 de 1998. [...]
SEXTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte accionada [...]".
FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN
El agente del Ministerio Público, mediante escrito de 14 de marzo de 202312, solicitó la modificación de los literales a), c), d), e) y f) del numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, luego de considerar que esas instrucciones no establecen un plazo para su ejecución, conforme a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
También señaló que el margen de autonomía otorgado a la ANI y a la sociedad APP Gica S.A. para que diseñen e implementen las medidas arquitectónicas necesarias para proteger los derechos colectivos, no resulta coherente. Por lo tanto, teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda, solicitó lo siguiente:
"[...] la realización dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de la providencia del estudio de cargas frente al diseño estructural actual con el fin de determinar la viabilidad técnica de la instalación de rejas o mallas de similares características a las existentes en el puente paralelo sobre la misma vía o conforme al diseño descrito por la secretaría de infraestructura por conducto del ingeniero metalúrgico, según se relaciona en la página 31 de la sentencia. En el evento que el estudio técnico arroje un resultado favorable a la instalación de dicha solución metalmecánica, se proceda a su realización dentro de los tres meses siguientes al respectivo informe técnico, para tal fin deberá realizarse las gestiones administrativas, presupuestales y contractuales necesarias para alcanzar dicho objetivo [...]".
Añadió que el puente paralelo tiene implementadas barreras arquitectónicas (malla o muro anti-escalamiento) que impiden o dificultan la materialización del comportamiento suicida. Agregó que la afectación estética del puente resulta irrelevante frente a los beneficios atribuibles a la limitación de los medios letales que permiten realizar la conducta suicida.
Aclaró que las medidas estructurales anotadas no responden al capricho de la demandante o del Ministerio Público, sino a una política de salud pública predicable a nivel mundial que reduce de manera idónea esa tasa de mortalidad13. Por lo tanto, la medida no constituye una limitación al libre desarrollo de la personalidad.
El apoderado judicial de la ANI, mediante escrito de 8 de marzo de 202314, solicitó que "[...] se declare que este medio de control es improcedente para ventilar la contienda ius fundamental que propone la demanda; o, se modifique en el sentido de declarar que la ANI no es responsable de la vulneración de los alegados derechos colectivos [...]".
Afirmó que la parte demandante no acreditó que los responsables de la infraestructura pública de transporte deban proteger la vida humana frente a las amenazas provenientes de la propia voluntad del individuo. El riesgo analizado en
12 Ibidem, documento denominado "ED_089_RECURSODEAPEL(.pdf) NroActua 2".
13 Afirmó que esta medida fue reconocida por la Organización Mundial y Panamericana de la Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social y la comunidad académica y científica.
14 Ibidem, documento denominado "ED_086_RECURSOAPELACI(.pdf) NroActua 2".
el caso surge "[...] de forma anormal [...]" por la persona, y no está relacionado con la actividad vial, sino con el uso indebido de la infraestructura.
Argumentó que no se demostraron "[...] hechos con relevancia médica [...]" que justifiquen las medidas restrictivas propuestas en la demanda, "[...] como, por ejemplo, conocer si las personas con comportamientos autolíticos tienen sus facultades intelecto-volitivas afectadas por alguna situación que permita al Juez Popular o Constitucional analizar si estos requieren alguna protección especial y particular que no pueda disuadir las normas que regulan la conducta del peatón en la vía pública para su propio beneficio, previstas en el Código Nacional de Tránsito [...]".
Señaló que la ANI no es autoridad de tránsito, por lo tanto, no es competente para controlar el uso de la infraestructura de transporte ni el cumplimiento de las normas de tránsito. En su sentir, es imposible que la infraestructura vial garantice la eliminación de los riesgos "anormales" ajenos a la actividad vial.
Precisó que la Resolución 4886 de 2018 no le es aplicable porque: i) dicha autoridad no hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en tanto pertenece al sector transporte; y ii) las restricciones contenidas en la Resolución 4886 refieren a infraestructuras hospitalarias, y no a toda clase de estructuras urbanas o de infraestructura vial.
Mencionó que el concesionario es responsable de ajustar la infraestructura vial conforme a la normativa aplicable. Aun así, aclaró que el puente en cuestión cumple con las Normas Técnicas Colombianas -NTC 4774- y el Código Colombiano de Puentes -CCP-14-, al incluir andenes y una barrera o baranda tipo "New Jersey" que garantizan el tránsito seguro de los peatones y orienta los flujos de circulación peatonal para cruzar el puente.
Consideró que la decisión de primera instancia, carente de prueba y basada en que el "[...] Estado debe ser guardián y vigilante de todas las personas que circulan por los bienes de uso público -y aun contra su voluntad-, podría conllevar juicios de responsabilidad en otras instancias judiciales [...]".
Recordó que el sistema normativo del sector transporte contiene disposiciones encaminadas a garantizar la salud y la vida de las personas que utilizan la infraestructura vial, así como el buen uso de dicha infraestructura. Sin embargo, esas normas técnicas no exigen que los puentes incluyan barreras físicas "[...] tendientes a limitar el ejercicio de derechos fundamentales [...]".
Replicó que la ANI no está obligada a desarrollar acciones imposibles, como vigilar y controlar las decisiones de los usuarios de las vías, anticipar los actos riesgosos provenientes de la voluntad individual o hacer que todos los usuarios cumplan con la ley. Aunado a ello, es competencia del legislador, y no del juez de la acción popular, regular o limitar los derechos fundamentales a la autonomía individual o al libre desarrollo de la personalidad de los habitantes de Ibagué que deciden terminar con su vida.
Por último, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, concluyó que el derecho a la vida no es absoluto, pues este debe ser compatible con la autonomía de la persona para elegir el momento en que finaliza su existencia, sin la oposición del Estado.
El apoderado judicial de la sociedad APP Gica S.A., mediante escrito de 8 de marzo de 202315, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia debido a que el concesionario no quebrantó los derechos colectivos a la seguridad, a la salubridad pública y al desarrollo de la actividad urbanística conforme a derecho.
Agregó que tampoco se demostró el daño o amenaza al interés general. Por el contrario, se probó que la sociedad cumplió con las normas del régimen de transportes y urbanísticas, así como las disposiciones vigentes en materia de estudios y diseños.
Insistió en que no existe una relación causal entre la infraestructura del puente y el índice de suicidios en Ibagué. El puente objeto de la controversia no es el generador de la tendencia suicida, y tampoco la ausencia de señales sonoras o electrónicas. Un raciocinio contrario conllevaría a que todos los puentes del país deben estar dotados de esos elementos.
Concluyó que el juez de la acción popular no puede ejercer sus facultades de manera arbitraria ni intrusiva en el actuar de las autoridades, imponiéndoles cargas económicas injustificadas y no presupuestadas.
La apoderada judicial del municipio de Ibagué, mediante escrito de 16 de febrero de 202316, solicitó que se "[...] revoque y/o modifique la sentencia [...] para que en su lugar se declare que este medio de control es improcedente para ventilar la contienda ius fundamental que propone la demanda; o se modifique en el sentido de declarar que el municipio de Ibagué no es responsable de la vulneración de los alegados derechos colectivos [...]".
Advirtió que la Personería de Ibagué no demostró que la instalación de barandas, rejas o mallas en el puente objeto de la acción popular, sea la solución técnica y legalmente procedente de acuerdo con la normatividad aplicable, pues todos los puentes del país tienen el mismo diseño, y no en todos se presentan suicidios.
Consideró que la instalación de rejas en el puente no es la solución idónea para evitar los suicidios, porque las personas que tengan la determinación de suicidarse, en atención a su sufrimiento, utilizarán otras infraestructuras u otros medios para cumplir su cometido, sin que las barreras físicas del puente sean un verdadero obstáculo.
15 Ibidem, documento denominado "ED_085_RECURSODEAPEL(.pdf) NroActua 2".
16 Ibidem, documento denominado "ED_082_RECURSODEAPEL(.pdf) NroActua 2".
Resaltó que acceder a las pretensiones implicaría "[...] legislar sobre la materia [...]" y "[...] cambiar todos los diseños y normatividad de los puentes en todo el territorio nacional e internacional [...]". Además, el lanzamiento al vacío no es el método más utilizado para consumar los suicidios en esa ciudad, según la estadística de los suicidios registrados entre el 1.° de enero y el 8 de septiembre de 2022.
Reconoció que la conducta suicida es catalogada como un evento de interés en salud pública, es un resultado no deseado en salud mental y es una problemática transdiagnóstica vinculada a trastornos psicológicos y a diversos factores sociales, familiares, económicos, académicos y laborales. Su prevención debe ser una prioridad del sistema de salud pública, especialmente en la juventud y la adolescencia.
Sin embargo, puntualizó que el problema de salud mental no solo aqueja a la ciudad de Ibagué, sino que se extiende a nivel mundial. Dicho problema debe ser abordado desde el punto de vista médico ? científico. Los factores detonantes de las conductas suicidas son potencialmente previsibles, a través de la identificación temprana y un tratamiento adecuado.
Informó que el municipio adelanta una política de salud mental encaminada a prevenir suicidios en la ciudad de Ibagué con base en los siguientes programas: (i) "tú me importas" (acciones de vigilancia epidemiológica); (ii) "escuadrón defensores por la vida" (visitas domiciliarias de seguimiento a casos reportados); (iii) "psicólogo en tu barrio" (acciones de información en salud a la comunidad); (iv) "tu caja de herramientas" (desarrollo de capacidades de docentes de las instituciones educativas); (v) "línea Yo te escucho" (atención y orientación telefónica en salud mental); y (vi) "curso primeros auxilios psicológicos" (capacitación presencial a la comunidad frente a la adquisición de herramientas de intervención para afrontar los efectos psicológicos de una emergencia sanitaria).
Destacó que las familias, las instituciones públicas y privadas, la ciudadanía en general y las entidades del sistema de salud (quienes tienen información pertinente), deben contribuir en la implementación de la política de salud mental a efectos de detectar y tratar oportunamente los comportamientos de las personas que presentan problemas de salud mental.
Indicó que la "[...] personería municipal tiene un papel muy importante en sus funciones, (así como) instituciones educativas, empresas (sic), para que tengamos la capacidad de detectar a tiempo estos comportamientos de las personas que presentan problemas de salud mental [...]".
Finalmente, mencionó que el municipio no es competente para instalar cámaras de vigilancia en una vía del nivel nacional.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
Mediante auto de 17 de abril de 202317, el Tribunal Administrativo del Tolima concedió ante el Consejo de Estado los recursos de apelación interpuestos por el agente del Ministerio Público, por el municipio de Ibagué, por la sociedad APP Gica
S.A. y por la ANI.
Esta autoridad judicial, a través de auto de 8 de mayo de 202318, admitió los recursos de apelación y advirtió a los sujetos procesales que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión, e informó al Ministerio Público que se encontraba habilitado para emitir concepto en la presente causa hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia.
El 22 de junio de 2023, la Personería Municipal de Ibagué solicitó el decreto de una medida cautelar encaminada a que la ANI y la sociedad APP Gica S.A. instalen nuevos elementos antiescala en la estructura del "Puente de la Vida" y realicen el mantenimiento de los elementos antiescala existentes en esa infraestructura19.
Mediante memoriales de 22 y 23 de enero de 2024, la personería insistió en la procedencia de la solicitud cautelar20.
A través de auto de 9 de agosto de 2024, esta autoridad resolvió la nueva solicitud de medida cautelar, presentada por la parte demandante mediante memoriales de 22 de junio de 2023, 22 de enero de 2024 y 23 de enero de 2024, en el sentido de negar la petición porque no cumplía con los presupuestos previstos en los artículos 229, 231 y 233 de la Ley 1437 de 201121.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia
De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201922, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.
Planteamiento de los problemas jurídicos
La Personería Municipal de Ibagué atribuyó al municipio de Ibagué, a la ANI y a la sociedad APP Gica S.A., la transgresión de los derechos colectivos establecidos
17 Ibidem, documento denominado "ED_090_AUTOCONCEDEREC(.pdf) Nr oActua 2".
18 Ibidem, documento denominado "AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 4".
19 Ibidem, documento denominado "RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ESCRITOPRELACIONDE(.pdf) NroActua 19".
20 Ibidem, documento denominado: "139_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 27".
21 Ibidem, documento denominado: "170Auto que resuel_APMC20210029301Perso(.pdf) NroActua 51".
22 "Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado".
en los literales d), g), l) y m) del artículo 4.º de la Ley 472, debido a la insuficiente atención de los suicidios e intentos de suicidio ejecutados en el "Puente de la Vida", y a las características estructurales de esa infraestructura vial.
El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Tolima, autoridad judicial que amparó los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
En consecuencia, el a quo ordenó al municipio de Ibagué que implementara estrategias de política pública en materia de salud mental y prevención del suicidio. Por otro lado, ordenó a la ANI y a la concesionaria APP Gica que adoptaran una solución de ingeniería en el puente que obstaculice la conducta suicida.
Inconformes con la sentencia de primera instancia, la Procuraduría 163 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Ibagué, el municipio de Ibagué, la ANI y la sociedad APP Gica S.A. interpusieron recurso de apelación, respectivamente.
En el contexto de dichos recursos, a la Sala le corresponde responder 3 problemas jurídicos. El primero consiste en determinar si la acción popular es o no procedente "[...] para ventilar la contienda ius fundamental que propone la demanda [...]". La ANI afirma que el suicidio es un ejercicio legítimo del principio de la autonomía de la voluntad, de manera que el Estado solo puede prevenir los riesgos a la vida que provengan de factores externos a la voluntad de las personas.
El segundo problema jurídico versa sobre la responsabilidad de la ANI y la sociedad APP Gica S.A. en el caso concreto. Ambas entidades consideran que no quebrantaron los derechos colectivos amparados y que tampoco existe un nexo causal entre su conducta y ese daño o amenaza23.
En este apartado, también se determinará si al Ministerio Público le asiste la razón cuando solicita reforzar la orden relacionada con la implementación de barreras arquitectónicas, impuesta a la ANI y a la sociedad APP Gica S.A., por cuanto esta medida ha sido reconocida como efectiva por la Organización Mundial y Panamericana de la Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social.
Finalmente, el tercer problema jurídico atañe a la responsabilidad del municipio de Ibagué en la transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales g) y m) del artículo 4.° de la Ley 472. El ente territorial plantea que ya implementó
23 Al respecto, alegaron que: i) el "Puente la Vida" cumple con los criterios técnicos y legales exigidos para garantizar la seguridad de la infraestructura del sistema de transporte; ii) la problemática relacionada con el suicidio en el departamento de Ibagué se resuelve a través de una política de salud mental integral y no con la instalación de barandas, rejas o mallas en el puente objeto de la acción popular; iii) las entidades demandadas no son autoridades de tránsito encargadas de vigilar el uso adecuado de la infraestructura por los usuarios o el cumplimiento de las normas de tránsito, y tampoco hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud; iv) la Resolución 4886 de 2018 regula las características de la infraestructura de los puentes; y v) el juez popular no puede establecer nuevos requisitos legales respecto de las características de los puentes, a través de la sentencia condenatoria, porque ello desconoce su margen funcional y podría impactar toda la infraestructura vial del país, así como los contratos suscritos en la materia.
medidas de política pública para la prevención del suicidio y que no es la autoridad responsable de instalar cámaras de vigilancia en una vía del nivel nacional. Además, se estudiará si las órdenes dispuestas en los literales a), c), d), e) y f) del numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, incumplen el criterio de temporalidad dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
La procedencia del medio de control
El municipio de Ibagué y la Agencia Nacional de Infraestructura consideraron que la acción popular ejercida es improcedente porque la controversia planteada es de naturaleza "[...] ius fundamental [...]". Para la ANI, el suicidio es una decisión legítima que se basa en el principio de la autonomía de la voluntad, de modo que el Estado no tiene la facultad de impedir o prohibir los riesgos que voluntariamente asume el individuo para finalizar con su vida.
Para resolver, se debe tener en cuenta que el suicidio es un fenómeno complejo que involucra múltiples factores biológicos, psicológicos, sociales y culturales. El régimen jurídico reconoce que este problema de salud pública requiere de una atención integral y multidisciplinaria, en la que se involucran los ámbitos médico, psicológico, educativo, familiar y comunitario.
La salud pública, en los términos del artículo 32 de la Ley 1122 de 9 de enero de 200724, "[...] está constituida por el conjunto de políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva [...]". Los resultados de esa política "[...] se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país [...]".
La Ley 1122 señaló que el gobierno nacional definiría cada cuatrienio el Plan Nacional de Salud Pública, cuyo objetivo es "[...] la atención y prevención de los principales factores de riesgo para la salud y promoción de condiciones y estilos de vida saludables, fortaleciendo la capacidad de la comunidad y la de los diferentes niveles territoriales para actuar [...]".
El referido Plan debe contener lo siguiente:
"[...] a) El perfil epidemiológico, identificación de los factores protectores de riesgo y determinantes, la incidencia y prevalencia de las principales enfermedades que definan las prioridades en salud pública. Para el efecto se tendrán en cuenta las investigaciones adelantadas por el Ministerio de la Protección Social y cualquier entidad pública o privada. En materia de (...) suicidio [...].
f) Las metas y responsabilidades en la vigilancia de salud pública y las acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo para la salud humana;
24 "Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones".
(...) k) El plan deberá incluir acciones orientadas a la promoción de la salud mental, y el tratamiento de los trastornos de mayor prevalencia, la prevención de (...) el suicidio; [...]"25. (Negrilla fuera del texto).
Para el desarrollo de lo anterior, la Ley 1122 destacó que el Ministerio de Salud y Protección Social, las entidades territoriales, las empresas promotoras de salud, el Instituto Nacional de Salud, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos y la Superintendencia Nacional de Salud, entre otras autoridades, debían articularse interinstitucionalmente.
En este contexto, se expidió la Ley 1616 de 21 de enero de 2013 con el fin de "[...] garantizar el ejercicio pleno del Derecho a la Salud Mental a la población colombiana, priorizando a los niños, las niñas y adolescentes, mediante la promoción de la salud y la prevención del trastorno mental, la Atención Integral e Integrada en Salud Mental en el ámbito del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 49 de la Constitución y con fundamento en el enfoque promocional de Calidad de vida y la estrategia y principios de la Atención Primaria en Salud [...]" (art. 1.°).
Dicha Ley, en su artículo 3, define la salud mental como "[...] un estado dinámico que se expresa en la vida cotidiana a través del comportamiento y la interacción de manera tal que permite a los sujetos individuales y colectivos desplegar sus recursos emocionales, cognitivos y mentales para transitar por la vida cotidiana, para trabajar, para establecer relaciones significativas y para contribuir a la comunidad [...]". Además, señaló que la salud mental es "[...] de interés y prioridad nacional [...], un derecho fundamental, es tema prioritario de salud pública, es un bien de interés público y es componente esencial del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de colombianos y colombianas [...]".
Por ello, los artículos 4, 6 y 7 de la Ley 1616 determinaron que el Estado, por conducto del SGSSS, garantizaría a los colombianos "[...] la promoción de la salud mental y prevención del trastorno mental, atención integral e integrada que incluya diagnóstico, tratamiento y rehabilitación en salud para todos los trastornos mentales [...]", priorizando a los niños, niñas y adolescentes.
Dentro del componente de promoción de la salud mental, los artículos 8, 11, 12 y 31 de la Ley 1616 asignaron al Ministerio de Salud y Protección Social la tarea de dirigir acciones relacionadas con la "[...] prevención del suicidio [...]"; el deber de garantizar "[...] la incorporación del enfoque promocional de la Calidad de Vida y la acción transectorial e intersectorial necesaria como elementos fundamentales en el diseño, implementación y evaluación de las acciones complementarias para la atención integral en salud mental [...]", y la obligación de expedir la Política Nacional de Salud Mental acorde con los cambios normativos y el perfil epidemiológico del país.
25 Cfr. Artículo 33.
La misma norma señaló, en su artículo 12, que las entidades territoriales y las Empresas Administradoras de Planes de Beneficios deben disponer de una red integral con prestadores públicos y privados como parte de la red de servicios generales de salud. Se puntualizó en el artículo 14 que las Empresas Administradoras de Planes de Beneficios, las Empresas Sociales del Estado y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas y privadas, son las que deben garantizar y prestar sus servicios de conformidad con las políticas, planes, programas, guías, protocolos y modalidades de atención definidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.
En consecuencia, las entidades territoriales serían las encargadas de establecer los mecanismos, espacios, instrumentos e indicadores de seguimiento y monitoreo del funcionamiento de la red de servicios en salud mental, a fin de garantizar su desarrollo eficiente y ajuste oportuno. Estos mecanismos deben contar con la participación de la ciudadanía y con espacios de rendición de cuentas (art. 17).
Los artículos 35 y 36 ibidem adicionaron que el "[...] MinSalud, las Direcciones Territoriales de Salud Departamentales, distritales y municipales a través del Observatorio Nacional de Salud deberán implementar sistemas de vigilancia epidemiológica en eventos de interés en salud mental incluyendo: (...) conducta suicida, (...) entre otros, que permitan el fortalecimiento de los sistemas existentes [...]".
En este contexto funcional interinstitucional, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución 4886 de 7 de noviembre de 2018, por la cual adoptó la Política Nacional de Salud Mental. Dicha política cataloga la conducta suicida como una de las 5 afectaciones de la salud mental26, y la define como:
"[...] una secuencia de eventos denominado proceso suicida que se da de manera progresiva, en muchos casos e inicia con pensamientos e ideas que se siguen de planes suicidas y culminan en uno o múltiples intentos con aumento progresivo de la letalidad sin llegar a la muerte, hasta el suicidio consumado [...]"27.
El documento advierte que la conducta suicida no es un diagnóstico en sí mismo, tiene origen multifactorial y su proceso se compone de: (i) la ideación suicida; (ii) el plan suicida; (iii) el intento de suicidio; y (iv) el suicidio28. A nivel mundial se reporta que la frecuencia del intento de suicidio es 20 veces mayor que el suicidio consumado, y que en Colombia los intentos de suicidio son eventos que exigen notificación obligatoria desde 2016.
La Política de Salud Mental identificó los "[...] factores que limitan el ejercicio de la salud mental [...]", como "[...] todas aquellas condiciones o factores que causan problemas y trastornos mentales a nivel poblacional generando riesgos o
26 "[...] 3. Análisis de la situación. 3.1. Afectaciones en la salud mental: 3.1.1. Problemas y trastornos mentales. 3.1.2. Conducta suicida. 3.1.3. Consumo de sustancias psicoactivas. 3.1.4. Violencias y convivencia social. 3.1.5. Epilepsia. [...]".
27 Cfr. Apartado 3.1.2. Conducta suicida.
28 Cfr. Ministerio de Salud y Protección Social. Encuesta Nacional de Salud Mental (ENSM), 2016 disponible en: https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/Encuesta-nacional-salud-mental-ensm-2015.zip
dificultades para el manejo de emociones, habilidades sociales, pensamientos, percepciones, comportamientos y situaciones negativas para el bienestar de la persona, su comunidad y entorno [...]".
Entre esos factores de riesgo o condiciones que contribuyen al desarrollo de enfermedades crónicas no transmisibles se enlistaron los siguientes:
"[...] trastornos mentales y de comportamiento, asociados a problemas en la alimentación y nutrición inadecuada, la falta de actividad física, dificultades para el uso del tiempo libre y condiciones medioambientales como la calidad del aire, el estrés urbano, y las exposiciones ocupacionales, determinan condiciones que impiden el derecho a una buena salud mental; así mismo, la movilización y asentamiento de las personas en las zonas urbanas, donde habita el 76% de la población colombiana, las hace particularmente vulnerables a estos factores de riesgo. [...]".
La Resolución 4886 enfatizó que "[...] [e]l suicidio es un tema de gran relevancia en salud pública. Es un evento prevenible y de gran impacto en el individuo, la familia y la sociedad. Son muchos los años de vida potencialmente perdidos por muerte prematura por esta causa y afecta en mayor magnitud a la población joven, entre 15 y 29 años. Existen otros grupos específicos de riesgo como son las personas con antecedentes de intento de suicidio, los campesinos, las personas que consumen sustancias psicoactivas, personas pertenecientes a grupos étnicos, personas bajo custodia y personas en condición de desplazamiento [...]"29.
Por ello, la política nacional está estructurada sobre un modelo de "[...] determinantes de la salud mental y de los trastornos mentales [...]", las cuales están clasificadas así: i) "[...] determinantes estructurales [...]" (la educación, el ingreso, la cohesión social, la etnia o el género); y ii) "[...] determinantes intermedios [...]" (las condiciones de vida y de trabajo, el acceso a los alimentos, los apoyos comunitarios, los comportamientos de las personas y las barreras para adoptar estilos de vida saludables). El documento profundiza que:
"[...] La evidencia latinoamericana corrobora lo anterior al indicar que, por lo general, el estatus socioeconómico se relaciona negativamente con indicadores de trastornos mentales, y la falta de escolaridad se relaciona con síntomas de depresión, intento de suicidio, trastornos mentales, del estado del ánimo y ansiedad [...]". (Negrilla fuera del texto).
Esta política trazó como objetivo general el de "[...] promover la salud mental como elemento integral de la garantía del derecho a la salud de todas las personas, familias y comunidades, entendidos como sujetos individuales y colectivos, para el desarrollo integral y la reducción de riesgos asociados a los problemas y trastornos mentales, el suicidio, las violencias interpersonales y la epilepsia [...]". Bajo tal premisa, se plantearon los siguientes objetivos específicos:
"[...] 7.1.1. Desarrollar acciones promocionales para el cuidado de la salud mental de las personas, familias y comunidades.
29 Cfr. Instituto Nacional de Salud. Informe de Evento, Intento de Suicidio 2017, Colombia. http://www.ins.gov.co/buscadoreventos/lnformesdeevento/INTENTO%20DE%20SUICIDIO%202017.pdf
Orientar acciones para la prevención de los problemas y trastornos mentales, el suicidio, las violencias interpersonales y la epilepsia.
Promover la integralidad de las atenciones en salud para los problemas y trastornos mentales, el suicidio, las violencias interpersonales y la epilepsia.
Implementar acciones de rehabilitación basada en comunidad para la inclusión social de personas con problemas y trastornos mentales, epilepsia y víctimas de violencias interpersonales.
Fortalecer los procesos sectoriales e intersectoriales de gestión de la salud pública en salud mental [...]". (Negrilla fuera del texto).
Asimismo, la Resolución 4886 definió 5 ejes de la Política Nacional de Salud Mental, a saber: (i) promoción de la convivencia y la salud mental en los entornos;
(ii) prevención de los problemas de salud mental individuales y colectivos, y de los trastornos mentales y la epilepsia30; (iii) atención integral de los problemas, trastornos mentales y epilepsia (tratamiento integral); (iv) rehabilitación integral e inclusión social; y (v) gestión, articulación y coordinación sectorial e intersectorial.
Cabe agregar que el Consejo Nacional de Política Económica y Social adoptó el Conpes 3992 de 14 de abril de 2020, denominado "Estrategia para la promoción de la salud mental en Colombia". Dicha política reconoció que la población colombiana presentó un deterioro de la salud mental en los últimos 20 años por cuenta del aumento de problemas y trastornos mentales.
El Conpes 3992 reportó que "[...] la intensificación de los problemas y trastornos mentales se asocia con el incremento de 1,35 p.p. en la tasa de suicidio, la cual en el 2008 fue de 4,58 por 100.000 habitantes y en 2018 de 5,93 por 100.000 habitantes; siendo mayor en adolescentes, jóvenes, adultos mayores y población indígena [...]". Y añadió que "[...] el suicidio se asocia a factores detonantes como el conflicto de pareja o expareja, desamor, problemas económicos o jurídicos, acoso escolar, muerte o suicidio de un familiar, problemas laborales y maltrato físico, mental o sexual. Para los adultos mayores el suicidio se relaciona con la enfermedad física o mental [...]"31.
El documento resaltó "[...] la presencia de retos en las plataformas virtuales que inducen a autolesiones en la niñez, la adolescencia y la juventud, que se asocian a suicidios sistemáticos, entre los que han logrado identificar están: Momo, el ahorcado, la ballena azul [...]".
La política destaca la baja coordinación intersectorial que genera desarticulación en la agenda pública en salud mental y limita la gestión del conocimiento; así como las debilidades institucionales para la atención en salud e
30 "[...] medidas destinadas a prevenir la aparición de la enfermedad, tales como la reducción de factores de riesgo y las dirigidas a detener su avance y atenuar sus consecuencias, una vez establecida. En salud mental, la prevención se enfoca primordialmente en la modificación de conductas y condiciones de riesgo en personas, familias y comunidades, tales como la vivencia de hechos traumáticos, el consumo de alcohol y otras sustancias psicoactivas, el bajo apoyo social y la disfuncionalidad familiar [...]".
31 Apartado 4.2. Barreras en los entornos y en las competencias de los individuos para afrontar situaciones adversas.
inclusión social de víctimas de violencias y personas con problemas, trastornos mentales, o consumo de sustancias psicoactivas.
Como se puede apreciar, la conducta suicida es un fenómeno relevante para el ordenamiento jurídico colombiano en la medida en que es un trastorno que afecta la salud mental individual y colectiva. La Política Nacional de Salud Mental (PNSM) concibe el suicido como un proceso que tiene lugar en la persona individualmente considerada, pero que obedece a diversos determinantes de origen multifactorial, como la educación, la cohesión social, la etnia o el género, las condiciones de vida, el trabajo, el acceso a los alimentos, los apoyos comunitarios, los comportamientos de las personas y las barreras para adoptar estilos de vida saludables.
Esto significa que la conducta suicida se origina en todas aquellas condiciones o factores que representan un riesgo o una dificultad en el manejo de emociones, habilidades sociales, pensamientos, percepciones, comportamientos y situaciones negativas para el bienestar de la persona, la comunidad y el entorno.
Debido a la relevancia de la conducta suicida y de los demás trastornos mentales en la población, el legislador catalogó su tratamiento como un "[...] tema prioritario para la salud pública [...]", "[...] un bien de interés público [...]", un "[...] interés de prioridad nacional [...]", "[...] un derecho fundamental [...]" y un "[...] componente esencial del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos [...]".
La conducta suicida es un fenómeno prevenible y, por ello, el sistema jurídico establece que el Estado debe garantizar, en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS-, la prestación oportuna de los servicios de prevención, detección temprana, atención, tratamiento, rehabilitación e integración social.
En materia de cifras, la Resolución 4886 de 2018 señaló que los sistemas de información reportaron un incremento substancial en la tasa nacional del intento de suicidio entre 2009 y 2017, pasando de 1,8 a 52,4 casos por cada 100 mil habitantes. El documento aclara que dicha cifra, no solo responde a un incremento real del evento, sino que también podría tener su origen en el subregistro anterior. De cualquier forma, se indicó que, para 2017, los departamentos con tasas más altas fueron Vaupés, Putumayo, Caldas, Huila y Arauca32.
La Resolución 4886 destacó que entre 2016 y 2017 también se registró un incremento del 47% de los intentos de suicidio, del cual un 32,1% reportó intentos de suicidio previos, "[...] motivo por el cual cobra tanta importancia el seguimiento a los casos en el sistema de salud [...]"33.
32 Ministerio de Salud y Protección Social. Boletín de Salud Mental, Conducta Suicida. https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VS/PP/ENT/boletin-conducta-suicida.pdf 33 Instituto Nacional de Salud. Informe de Evento, Intento de Suicidio 2017, Colombia. http://www.ins.gov.co/buscadoreventos/lnformesdeevento/INTENTO%20DE%20SUICIDIO%202017.pdf
En cuanto a la clasificación de la población, el documento de Política identificó que "[...] las mujeres son quienes intentan suicidarse con mayor frecuencia, en razón de 2 mujeres por cada hombre [...]", pues de los 25.835 casos reportados en 2017, 62,7% fueron de sexo femenino, el 29,7% ocurrió en población de 15 a 19 años y 48,5% entre los 15 y 24 años, veamos:
Además, la Resolución 4886 precisó que el 49,5% de todos los casos reportados en 2017 presentaban algún trastorno mental, y que el más frecuente fue la depresión (4.867 casos, equivalente a un 38%). Por otro lado, se advirtió que el principal mecanismo utilizado para el hecho fue la intoxicación (68,7%) y que el factor desencadenante más frecuente fueron los conflictos de pareja (51,2%).
En cuanto a suicidios consumados, se explicó que "[...] en 2017 la cifra de suicidios (preliminar) fue de 2.097, esto es 377 casos menos que en 2016 [...]", y que los departamentos más afectados por cada 100 mil habitantes en 2016 fueron Vaupés (12,21%), Arauca (11,67%), Putumayo (9,22%), Guainía (9,15%),
Amazonas (8,37%) y Quindío (8,07%).
La Resolución 4886 destacó que la conducta suicida en adolescentes y adultos arrojó resultados similares, con una frecuencia de ideación suicida de 6,6% y de intento de suicidio de 2,5%. Los resultados en relación con el plan suicida en adolescentes fueron estadísticamente no significativos:
Finalmente, se advirtió que la conducta suicida es un fenómeno de "[...] gran impacto en el individuo, la familia y la sociedad [...]", pues, sin dejar de lado a otros grupos poblacionales específicos, afecta mayormente a la población joven entre los 15 y 29 años, por lo cual se ha dicho que "[...] son muchos los años de vida potencialmente perdidos por muerte prematura [...]".
Por su parte, el documento Conpes 3992 de 2020, al igual que la PNSM, asoció la conducta suicida con otras afectaciones de la salud, como la somnolencia, los
trastornos alimentarios, la depresión, la hiperactividad, los problemas de atención, el consumo y abuso de sustancias psicoactivas, entre otros. Pero también encontró que, hechos de violencia interpersonal, maltratos o abusos sexuales, inciden en la conducta suicida. Así, el Conpes 3992 relacionó dichos factores con el incremento de la tasa nacional de suicidios en un periodo de 11 años:
"[...] la intensificación de los problemas y trastornos mentales se asocia con el incremento de 1,35 p.p. [puntos porcentuales] en la tasa de suicidio, la cual en el 2008 fue de 4,58 por 100.000 habitantes y en 2018 de 5,93 por 100.000 habitantes; siendo mayor en adolescentes, jóvenes, adultos mayores y población indígena [...]".
En conclusión, el Conpes 3992 advirtió que "[...] el suicidio es el peor desenlace en salud mental [...]" y, en relación con la colectividad, "[...] tiene un serio impacto en al menos otras seis personas [...]". Esta política reconoce que existen factores de riesgo y de protección que influyen en la conducta suicida, los cuales deben ser identificados, monitoreados y abordados desde una perspectiva intersectorial e integral.
Ahora, frente a la situación particular de Ibagué, el documento "[...] Boletín suicidios en Ibagué [...]"34, elaborado por el Centro de Información Municipal de la Secretaría de Planeación, reportó el número de casos de intento de suicidio y su porcentaje por cada 100 mil habitantes en 2021, así:
[35]
El documento coincide con las cifras del nivel Nacional, en el sentido de que la intoxicación es el mecanismo mayormente utilizado de la conducta suicida en Ibagué:
[36]
34 Cfr. índice 131, documento denominado "468_ENVIOEXPEDIENTE_OFICIOENVIOEXPEDIE(.pdf) NroActua 131", carpeta "EXPEDIENTE UNIFICADO 73001233300020210029300", folios 258 y ss.
35 Ibidem.
36 Ibidem.
En cuanto a los suicidios en Ibagué, el documento reportó los siguientes en los primeros trimestres de 2019 y 2020:
[37]
En todo 2020, las cifras fueron las siguientes:
[38]
Y en el primer trimestre de 2021, se registraron los siguientes datos:
[39]
En el boletín la administración llamó la atención sobre los serios impactos que la conducta suicida está generando sobre el tejido social. Señaló que estos hechos no solo afectan la esfera del individuo, sino que "[...] tiene en alerta a las instituciones dado que se ha convertido en una problemática de salud pública que genera conmoción en la sociedad [...]". También advirtió que hay una normalización de las situaciones suicidas pese a que "[...] Colombia se encuentra registrado entre los 10 países estimados con más casos [de suicidios en] jóvenes entre 15 y 29 años [...]".
En los siguientes términos resaltó la importancia del asunto:
"[...] En el contexto local vemos cómo la salud mental de los Ibaguereños continúa siendo preocupante y un tema en tendencia, en donde además los medios de comunicación se encargan de informarnos lo complejo de la situación, pero pareciera que hemos naturalizado esta problemática y en ocasiones desestimado el caos social en el que nos encontramos.
[...] Con este boletín pretendemos hacer un estudio del comportamiento de este estado, evaluando indicadores tanto de los suicidios (el acto
37 Ibidem.
38 Ibidem.
39 Ibidem.
deliberado de quitarse la propia vida) como intentos de suicidios (la autoagresión llevada a cabo con la intensión de morir) en el marco de [...] periodos de tiempo [...], desagregados por comportamientos demográficos, edades y comparativos entre ciudades similares en población. [...]". (Negrilla fuera del texto).
Aunado a ello, en el plenario obra el oficio 32651 de 9 de mayo de 202240 elaborado por el jefe del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad -SIES- de la Policía Metropolitana de Ibagué -METIB. Ese documento contiene una "[...] tabla donde se relacionan algunos casos de suicidio e intento de suicidios [...]" efectuados en el puente del debate procesal. Sin embargo, el mismo documento aclaró que en el archivo adjunto "[...] solo se describen los que han sido evidenciados por esta unidad cuando la cámara está en funcionamiento, por lo que los datos ahí consignados no se consideran oficiales y actualizados [...]", veamos:
[41]
En el acervo probatorio reposa una tabla aportada por la Policía Metropolitana de Ibagué en la que se identifican 75 personas que habrían intentado suicidarse "[...] en el puente de la Variante [...]" entre 2019 y 2022. Allí se discrimina la información en fecha del suceso, hora, edad de la persona y el motivo que aparentemente la habría llevado a querer arrojarse al vacío desde el puente. Entre los motivos registrados se encuentran: "[...] problemas económicos, sentimentales, personales y familiares [...]", "[...] sufrir de epilepsia y la EPS no quiere suministrar los medicamentos [...]", "[...] alto grado de embriaguez [...]", "[...] su madre y su hermana le quitaron a su hijo [...]", "[...] situación de depresión [...]" y "[...] se desconoce [...]"42.
Adicionalmente, la coordinadora de la Unidad de Flagrancias de la Fiscalía General de la Nación aportó el oficio 20460-0001-00781 de 16 de mayo de 202243, en el que referenció 10 noticias criminales cuyos hechos se encuentran asociados al puente de la Vida.
Visto lo anterior, la Sala concluye que, conforme al ordenamiento jurídico, los suicidios e intentos de suicidio que se han podido contabilizar e identificar en toda Ibagué y en las inmediaciones del "puente de la Vida" o "puente 2" perteneciente a la segunda calzada de la vía Ibagué ? Cajamarca, representan, en principio, una
40 Cfr. Índices 045 y 047 expediente digital Tribunal Administrativo del Tolima.
41 Ibidem, documento denominado "Suicidio sector puente de la variante Ibagué".
42 Ibidem, documento denominado "Intento de suicidio puente de la Vida 2021".
43 Cfr. Índices 49.
problemática de salud mental que repercute en la afectación del derecho colectivo a la salubridad pública.
Las pruebas demuestran que no todos los intentos suicidas ni todos los suicidios ejecutados en esa infraestructura están ligados a trastornos mentales. Aun así, no existe fundamento probatorio para afirmar, como lo dice el abogado de la ANI, que las personas que toman esta decisión están haciendo un ejercicio pleno y consciente de una "[...] libertad [...]" o de un "[...] derecho fundamental de decidir hasta cuando desean continuar con su vida [...]".
Para el ordenamiento jurídico, la conducta suicida, además de ser un asunto de interés público, comprende una problemática social prioritaria, que debe ser prevenida mediante las prestaciones e instituciones del sistema de salud a fin de garantizar el bienestar mental de la colectividad.
Las Leyes 1122 de 2007 y 1616 de 2013, la Resolución 4886 de 2018 y el documento Conpes 3992 de 2020 resolvieron el debate filosófico y político que propone el apoderado de la ANI conforme al cual el suicidio es una expresión de la libertad y la razón. En nuestro sistema jurídico el suicidio es el peor desenlace de la enfermedad mental y, por ello, las personas que desean terminar con su vida deben ser objeto de protección, tratamiento y cuidado a través del sistema de seguridad social y salud.
Esto significa que la naturaleza de la presente problemática va más allá de la esfera de lo individual y de los derechos subjetivos definidos por la ley44. Por ende, el ejercicio de la acción popular era procedente porque el objeto del litigio comprende un interés colectivo que no es susceptible de apropiación exclusiva por parte de algún ciudadano45, por las razones fácticas y jurídicas expuestas previamente.
La responsabilidad de las entidades recurrentes que pertenecen al sector transporte
La ANI y la sociedad APP Gica S.A. presentaron 5 motivos en sus recursos de apelación para justificar que esas entidades no vulneraron los derechos colectivos a la seguridad pública, a la salubridad pública, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
El primer argumento señala que el "Puente la Vida" cumple con los requisitos técnicos y jurídicos exigibles para garantizar la seguridad de la infraestructura del sistema de transporte. El segundo alude a que el problema del suicidio en Ibagué debe ser atendido mediante una política de salud mental integral y no con la
44 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, radicación núm. 2003-00861. Actor: Graciela Chiquito Jaramillo. C.P. German Rodríguez.
45 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, radicación núm. 2001-02012. Actor: Omar de Jesús Flórez Morales. C.P.: Ricardo Hoyos Duque.
instalación de barandas, rejas o mallas en el puente objeto de la acción popular. En tercer lugar, los apelantes indican que no son autoridades de tránsito responsables de supervisar el uso correcto de la infraestructura por parte de los usuarios, y tampoco pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. En cuarto lugar, mencionan que la Resolución 4886 de 2018 no reguló las características de la infraestructura de los puentes. Finalmente, sostienen que el juez popular no puede imponer nuevos requisitos viales, en la sentencia condenatoria, porque ello desconoce su ámbito funcional y podría afectar toda la infraestructura vial del país, así como los contratos celebrados en la materia.
Para resolver estos planteamientos, es necesario tener en cuenta que la Ley 1682 de 22 de noviembre de 201346 define la infraestructura de transporte como el sistema de movilidad "[...] integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos [...]".
Dicha infraestructura se caracteriza "[...] por ser inteligente, eficiente, multimodal, segura, de acceso a todas las personas y carga, ambientalmente sostenible, adaptada al cambio climático y vulnerabilidad, con acciones de mitigación y está destinada a facilitar y hacer posible el transporte en todos sus modos [...]"47. Además, está integrada, entre otros, por "[...] los puentes [...] de las vías terrestres [...]"48.
Respecto del criterio de seguridad, el artículo 8 ibidem indicó que "[...] la infraestructura de transporte que se construya en el país deberá atender a criterios y estándares de calidad, oportunidad, seguridad y la visión de cero muertes en accidentes, para cualquier modo de transporte. Esta seguridad involucra las acciones de prevención o minimización de accidentes de tránsito y las encaminadas a proveer la información de las medidas que deben adoptarse para minimizar las consecuencias de un accidente al momento de su ocurrencia. [...]" (negrilla fuera de texto).
En el mismo sentido, la Ley 1702 de 27 de diciembre de 201349 definió la seguridad vial como: "[...] el conjunto de acciones y políticas dirigidas a prevenir, controlar y disminuir el riesgo de muerte o de lesión de las personas en sus desplazamientos ya sea en medios motorizados o no motorizados. Se trata de un enfoque multidisciplinario sobre medidas que intervienen en todos los factores que contribuyen a los accidentes de tráfico en la vía, desde el diseño de la vía y equipamiento vial, el mantenimiento de las infraestructuras viales, la regulación del tráfico, el diseño de vehículos y los elementos de protección activa y pasiva, la
46 "Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias".
47 Artículo 3.º.
48 Artículo 4.º, numerales 1.º, 10.º y 11.
49 "Por la cual se crea la agencia nacional de seguridad vial y se dictan otras disposiciones".
inspección vehicular, la formación de conductores y los reglamentos de conductores, la educación e información de los usuarios de las vías, la supervisión policial y las sanciones, la gestión institucional hasta la atención a las víctimas [...]" (negrilla fuera de texto).
Como puede apreciarse, según el criterio de seguridad vial, los propietarios de la infraestructura vial deben prevenir los riesgos propios de la movilización a través de medios motorizados o no motorizados tanto en las vías como en las obras accesorias a las mismas. En desarrollo de lo anterior, la Sección Primera del Consejo de Estado pacíficamente ha sostenido, en las sentencias de 26 de julio de 200750, 31 de enero de 200851, 17 de julio de 200852, 18 de marzo de 201053, 27 de
octubre de 201754, 6 de junio de 201955, 21 de enero de 202156 y 22 de febrero de 202457, entre otras, que la infraestructura vial debe cumplir con las especificaciones técnicas aplicables para cada caso.
En materia de puentes, la Norma Colombiana de Diseño de Puentes (CCP-14), en el capítulo 2.3.2.2.2, sobre "Protección de los Usuarios", especificó que los puentes "[...] deben proveerse barandillas a lo largo de los bordes de las estructuras de acuerdo con los requisitos de la Sección 13 [...]".
La sección 13, en su capítulo "13.8 - BARANDAS DE PEATONES", reguló esos criterios geométricos, así:
"[...] Geometría
La mínima altura de las barandas para peatones deberá ser de 1067mm, medida a partir de la cara superior del andén. La baranda para peatones puede estar compuesta por elementos horizontales y/o verticales. La abertura libre entre los elementos deberá ser tal que no permita el paso de una esfera de 152mm de diámetro.
Si se utilizan tanto elementos horizontales como verticales, la abertura libre de 152mm se deberá aplicar a los 686mm inferiores de la baranda, mientras que la separación en la parte superior deberá ser tal que no permita el paso de una esfera de 203mm de diámetro.
Se debería proveer un guardapié o un bordillo a nivel de la superficie de rodamiento. Las barandas se deben proyectar más allá de la cara de los postes tal como se ilustra en la Figura A13.1.1-2.
Las separaciones arriba indicadas no se deben aplicar a las barandas tipo cerco eslabonado o de malla metálica ni a sus postes. En este tipo de barandas las aberturas no deberán ser mayores que 50mm. [...]". (Negrilla del original).
Como puede apreciarse la norma técnica establece un criterio mínimo de seguridad de las barandas que inicia a partir de los 106.7 cm de altura. Los pasamanos pueden estar formados por elementos horizontales y/o verticales, a libre
50 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad. N.º 08001-23-31-000-1999-02940- 01(AP).
51 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad. N.º 19001-23-31-000-2004-02748-01(AP).
52 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad. N.º 68001-23-15-000-2002-01460-01(AP).
53 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. (E) María Claudia Rojas Lasso, Rad. N.º 41001-23-31-000-2004-001364-01(AP).
54 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. (E) Oswaldo Giraldo López. Rad. N.º 68001-23-31-000-2011-00774-01. En el curso de la segunda instancia el municipio de Piedecuesta allegó inspección ocular que da cuenta que la vía se encuentra en buenas condiciones y que el contrato objeto del mantenimiento de la misma se ejecutó en su totalidad por lo que la Sala declaró la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado.
55 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad. N.º 68001-23-33-000-2015-00847-01.
56 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00145-01(AP).
57 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación: 080012333000201900729-01.
escogencia del diseñador. La forma vertical u horizontal únicamente impacta el tamaño de las aberturas.
Por su parte, la Sección 3 de la norma técnica, sobre cargas y factores de carga, da cuenta de los peligros asociados al hecho de agregar peso adicional a un puente después de su construcción. Antes de construir esa infraestructura se valoran los siguientes parámetros:
"[...] 3.4.1 ? Factores de Carga y Combinaciones de carga
? Factores para cargas de construcción
? Factores de carga para fuerzas de tensionamiento y postensionamiento
? Factores de carga para tableros anisótropos
? CARGAS PERMANENTES
? Cargas Muertas: DC, DW, EV
? Carga de Suelo: EH, ES y DD 3.6 ? CARGAS VIVAS
? Cargas Gravitacionales: LL y PL
? Amplificación por Carga Dinámica: IM
? Fuerzas Centrífugas: CE 3.6.4 ? Fuerza de Frenado: BR 3.6.5 ? Fuerza de Colisión Vehicular: CT 3.7 ? CARGAS DE AGUA: WA
? CARGA DE VIENTO: WL y WS
? CARGAS DE HIELO
? EFECTOS SÍSMICOS: EQ
? PRESIÓN DEL SUELO: EH, ES, LS y DD
? FUERZAS DEBIDAS A DEFORMACIONES SUPERIMPUESTAS: TU, TG, SH, CR, SE, PS
? FUERZAS DE FRICCIÓN: FR
? COLISIÓN DE EMBARCACIONES: CV
? CARGA DE EXPLOSIÓN: BL [...]"
Cada puente se diseña para soportar cargas específicas, incluyendo su peso propio (carga muerta) y cargas vivas. Agregar peso no contemplado originalmente podría exceder estas cargas de diseño58. Las cargas vivas de diseño de las barandas se regularon de la siguiente forma:
"[...] La Carga Viva de diseño para las barandas peatonales se debe tomar como T=0.73 N/mm. tanto transversal como verticalmente, actuando en forma simultánea.
Además, cada elemento longitudinal deberá estar diseñado para una carga concentrada de 0.89kN, la cual deberá actuar simultáneamente con las cargas previamente indicadas en cualquier punto y en cualquier dirección en la parte superior del elemento longitudinal.
Los postes de las barandas para peatones se deben diseñar para una carga viva de diseño aplicada transversalmente en el centro de gravedad del elemento longitudinal superior o bien, en el caso de las barandas cuya altura total es mayor que 1500mm, en un punto ubicado 1500mm por encima de la superficie superior del andén. El valor de la sobrecarga concentrada de diseño para los postes La carga de diseño para los cercos eslabonados o de malla metálica debe ser igual a 7.2x10 MPa actuando de forma normal a la totalidad de la superficie.
58 Cfr. capítulo 3.3.2 y 3.4. que define las cargas permanentes (DC, DW), cargas vivas (LL, IM) y especifican los factores de carga y combinaciones para diferentes estados límite.
Las cargas se deben aplicar como se ilustra en la Figura 13.8.2-1 en la cual las geometrías de los elementos de las barandas son ilustrativas.
Se pueden utilizar cualquiera de los materiales o combinaciones de materiales especificados en el artículo 13.5. [...]". (Negrilla fuera del texto).
Se debe destacar que los factores de carga enunciados para las barandas responden a los lineamientos mínimos de la norma técnica, que difieren del tamaño y peso de la reja solicitada por la parte demandante. En consecuencia, agregar estructuras adicionales alteraría estos factores, comprometiendo potencialmente la seguridad.
Incluso el comportamiento dinámico del puente bajo cargas sísmicas podría cambiar significativamente con peso adicional, afectando su respuesta y resistencia59. Respecto de los estados límite y factores de resistencia, la norma técnica explicó que:
"[...] 13.6.1. Estado límite de resistencia. Los estados límites se deben aplicar utilizando las combinaciones de cargas aplicables indicadas en la Tabla 34-1 y las cargas aquí especificadas. Los factores de resistencia para los postes y elementos de las barandas son los especificados en los Artículos 5.5.4, 6.54 7.54v 8.5.2.
Las cargas de diseño para las barandas peatonales se especifican en el Articulo 13.8.2. Las cargas de diseño para las barandas de ciclistas se especifican en el Artículo 13.9.3. Para las barandas combinadas se deben aplicar las cargas correspondientes a las barandas peatonales o para ciclistas como se especifica en el Artículo 13.10.3. Los vuelos del tablero se deben diseñar para las combinaciones de cargas correspondientes al estado limite de resistencia especificadas en la Tabla 3.4.1-1.
13.6.2 - Estado límite de evento extremo ? Las fuerzas que la baranda del puente transmite al tablero se pueden determinar mediante un análisis de la resistencia última del sistema utilizando las cargas indicadas en el Apéndice
A. Estas fuerzas deben considerarse para el estado limite correspondiente a evento extremo. [...]". (Negrilla fuera del texto).
En cuanto a la integridad estructural y los escenarios de sobre carga, la Sala observa que los componentes del puente están diseñados para trabajar en conjunto. Por ello, agregar elementos podría alterar la distribución de cargas y esfuerzos60.
Conforme al apartado C2.7.2, los riesgos a evaluar en la etapa de diseño se relacionan con las características propias de la infraestructura, veamos:
"[...] No es posible proteger un puente de cada amenaza concebible. Debería determinarse los escenarios de amenaza más probables basándose en el sistema estructural y la geometría del puente y en las vulnerabilidades identificadas.
Los escenarios más probables de ataque minimizarían el tiempo requerido por el atacante sobre el blanco, poseerían simplicidad para planeación y ejecución, y tendrían una alta probabilidad de alcanzar daño máximo.
59 El capítulo 3.10 detalla los efectos sísmicos, la clasificación de zonas sísmicas (3.10.6), los factores de modificación de respuesta (3.10.7) y el cálculo de las fuerzas de diseño para la cimentación, los pilares, las columnas y pórticos (3.10.9).
60 Los capítulos 3.11.6.1 y 3.11.6.2. señalan aspectos técnicos sobre las sobrecargas uniformes y cargas puntuales. Además, los capítulos 3.4.1 y 3.14 compilan los parámetros de integridad estructural.
El nivel de daño aceptable debería ser proporcional al tamaño del ataque. Por ejemplo, debería esperarse comportamiento lineal y/o daño local bajo un ataque de tamaño pequeño, debería ser aceptable deformaciones permanentes significativas, daño significativo y/o fallas parciales de algunos componentes bajo ataques de gran tamaño.
Deberá tomarse en cuenta el nivel de la amenaza y la clasificación operacional del puente cuando se determine el nivel de análisis que se usará en la determinación de las demandas.
Puede usarse métodos aproximados para puentes amenazados con poca fuerza y baja importancia, mientras que deberá usarse análisis más sofisticados para amenazas de gran fuerza en puentes prioritarios. [...]".
Aunado a ello, el numeral 2.5.5 sobre "Estética del Puente" precisó que:
"[...] Los puentes deben complementar su entorno, ser de forma grácil, y tener una apariencia de resistencia adecuada. Los ingenieros deberían procurar una apariencia más placentera mejorando las formas y relaciones de los componentes estructurales. Debe evitarse la aplicación de embellecimiento extraordinario y no estructural.
Deben tenerse en cuenta las siguientes directrices:
(...) Donde sea posible debe evitarse el uso del puente como soporte de vallas publicitarias o direccionales o de iluminación. [...]". (Negrilla fuera del texto).
Como puede apreciarse, las normas técnicas previstas en materia de seguridad vial, para las barandas peatonales de los puentes, no contemplan barreras artificiales que obstaculicen la conducta suicida. Por el contrario, una infraestructura accesoria de esa naturaleza, por su peso, potencialmente afectaría los diseños y la estabilidad de las obras.
El propósito del estudio de carga, según la Norma Colombiana de Diseño de Puentes CCP-2014, es determinar las acciones que actúan sobre una estructura de puente, considerando "[...] el peso propio de los componentes estructurales y accesorios [...]"61, los efectos del tráfico vehicular, los sismos y otros factores.
El estudio de carga permite definir el tipo y la geometría del puente, así como los materiales y las condiciones de apoyo. Para tal efecto, se calculan los valores característicos y de diseño, aplicando los coeficientes de ponderación y los factores de reducción que establece la norma. Y, posteriormente, se verifica que las solicitaciones y las deformaciones producidas por las combinaciones de acciones no superen los valores admisibles para cada estado límite.
En la sentencia de primera instancia, el tribunal puso de presente que "[...] los estudios, diseños y construcción de la totalidad de la infraestructura que conforma el puente en comento cumplen con las especificaciones técnicas que establece la Norma Colombiana de Diseño de Puentes CCP14, e igualmente con el Contrato de Concesión No. 002 de 2015 y demás disposiciones normativas aplicables [...]".
61 Capítulo 3.3.2 sobre cargas y denominaciones de cargas.
El gerente de la sociedad concesionaria App Gica S.A., mediante Oficio 0054 de 11 de marzo de 202162, explicó que el puente responde al siguiente estudio de cargas:
"[...] La estructura consta de un puente construido mediante el método de dovelas sucesivas, tiene inicio en la abscisa K0+074,91 y fin en el K0+345,41, esto se traduce en una longitud total de 270,50 m, la superestructura esta soportada por cuatro apoyos, los cuales se clasifican en dos apoyos intermedios y dos estribos. La altura total de los apoyos intermedios o pilas es de 41.05 m y 34.19 m medidos desde el dado cimentación hasta la superficie del puente. La plataforma o ancho del puente tiene una longitud total de 11.60 m, distribuidos para dos carriles de 3,65 m de longitud, una berma interna 0.5 m, una berra externa de 1.80 m y un andén al costado derecho en sentido Ibagué - Cajamarca de 1,22 m de ancho libre. Adicionalmente contempla una barrera tipo New Jersey entre el tráfico vehicular y el andén para protección de los transeúntes, tal y como se muestra en las siguientes imágenes:
[63]
Ese documento señala que la infraestructura vial cumple con los requerimientos técnicos y de seguridad que le son aplicables. La estructura de barandas del puente cuestionado respeta la norma técnica, porque el parámetro mínimo es de 106,7 cm; mientras que la estructura cuya implementación solicita la parte demandante no es un requisito obligatorio de seguridad conforme a la sección 13 de Norma Colombiana de Diseño de Puentes.
62 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado. Documento denominado: "ED_004_EXPEDIENTEDEMAN(.pdf) NroActua 2".
63 Ibidem, documento denominado "Suicidio sector puente de la variante Ibagué".
El mismo documento reconoce que la medida solicitada por la personería es técnica, económica y jurídicamente inconveniente, toda vez que la incorporación de barreras físicas para mitigar la conducta suicida no se previó en la etapa de estudios y diseños del proyecto y, por lo tanto, no contaría con la justificación científica del caso, lo cual es un riesgo para el desempeño de la estructura.
Además de eso, el oficio da cuenta del desarrollo de diversas acciones participativas en torno a la prevención de la conducta suicida en inmediaciones del proyecto vial. Se detalló que, de acuerdo con el programa de Gestión Social del Contrato, el consorcio realizó campañas, charlas y capacitaciones con contenidos de cultura y seguridad vial, dirigidos a los usuarios del corredor vial, con el objetivo de informar, persuadir, capacitar, sensibilizar e inducir a conductas adecuadas con relación al uso seguro de la infraestructura vial y promover una apropiación correcta de las obras construidas.
Se mencionó que la sociedad integra la red de aliados de la estrategia departamental "Amor por la vida", la cual está conformada por los Sectores de la Salud (EPS, IPS y Hospitales), Establecimientos Comerciales (Mercacentro), Rutas de Transporte Público (Cootracaime), Gobierno (Secretaría de Salud Departamental), Organizaciones Sociales (Organización de Mujeres del Tolima), Policía Nacional y Sector Privado (Surtiplaza) del departamento del Tolima. Dicha Red de apoyo se creó desde el año 2019, y cuenta con un grupo whatsapp, que garantiza la comunicación efectiva y reacción inmediata, en los casos en los que se logra detectar algún comportamiento extraño tendiente al suicidio en inmediaciones del viaducto Combeima "Puente la Vida".
Se manifestó que, como parte de las actividades desarrolladas dentro de la estrategia de "Amor por la vida", APP Gica S.A. participó en las jornadas de capacitación en salud mental y primeros auxilios dictados por la Secretaría de Salud departamental desde el 10 de junio al 10 de julio de 2019, y en la campaña de salud mental realizada en Cajamarca el día 29 de diciembre de 2019.
En el acervo probatorio obra el "[...] Acta de reunión (sic) seguridad ciudadana [...]"64 de 30 de mayo de 2019, suscrita entre la ANI, la sociedad App Gica, la interventora Consultécnicos y la Secretaría de Infraestructura de Ibagué.
El propósito de esa reunión fue "[...] tratar y buscar alternativa de solución al alto índice de intentos de suicidio desde el puente de la variante a las afueras de la ciudad de Ibagué y en la que se está adelantando la construcción de la segunda calzada Ibagué ? Cajamarca y por consiguiente el nuevo puente derecho sobre el rio Combeima [...]". Del documento se destacan los siguientes apartados:
"[...] De parte del Concesionario se aclara que los diseños contemplan una baranda de protección vehicular de acuerdo con las especificaciones establecidas en el Código de Puentes.
64 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado: "ED_004_EXPEDIENTEDEMAN(.pdf) NroActua 2". Folios 38 y ss. y 45 y ss.
Se dice por parte de los representantes que se tiene la debida protección de cerramiento de acuerdo con las especificaciones de construcción de carreteras (poli-sombra y cintas de seguridad) las cuales los invasores dañan o evaden buscando su propósito. [...]
La firma concesionaria APP GICA ha dispuesto personal "vigías" las 24 horas del día, cuya función es la de informar a las autoridades (línea amiga) sobre el posible evento o sospecha de un acto de suicidio. [...]
La directora operativa indica que la Alcaldía ha venido proporcionando el acompañamiento y vigilancia adecuada en estos sitios [...] [y] con la gestión prestada por el Concesionario se han impedido alrededor de 60 suicidios en este lugar. [...]
Se menciona que realizar alguna actividad relacionada con aumentar las alturas de las barandas que evite este tipo de eventos sería exigible que se repita en todas las estructuras del proyecto y en todas las estructuras viales del país. Dicha situación afecta la contratación actual y futura. [...]
El Municipio indica que presentará alternativas, las cuales serán analizadas por la ANI, APP GICA y la interventoría del proyecto, para la posible viabilidad de la solución propuesta [...] ya que el constructor puede concluir que se modifican los diseños establecidos, y el cambio de este tipo de estructura no está contemplado y puede afectar su desempeño. [...]". (Negrilla fuera del texto).
En el mismo sentido, la directora de Salud Pública de la Secretaría de Salud de Ibagué, mediante Oficio 9009 de 2 de marzo de 202165, presentó un informe sobre las medidas adoptadas para la prevención del suicidio. En dicho documento la Secretaría también aclaró que no se diseñaron estrategias dirigidas específicamente al puente de la variante por las siguientes razones:
"[...] En primer lugar, si se hace un análisis de los métodos utilizados por las personas que consuman el suicidio, el lanzamiento al vacío para nuestro caso desde el puente de la variante no es el método de mayor frecuencia, en el año 2020 un solo evento y a la fecha ninguno.
En segundo lugar, centrar las acciones en ese lugar hace que se concentre más la atención en este sitio asignándole a través del reforzamiento un valor que no debe tener, pues este debe ser visto como un puente más del territorio.
Las intervenciones que desarrolla la Secretaría tienen como objetivo fortalecer factores de protección y gestionar el riesgo colectivo a través de acciones de educación en salud [...]". (Negrilla fuera del texto).
Sobre el mismo punto, el oficio de 10 de marzo de 202166, elaborado por la gerente de Proyectos Carreteros de la ANI menciona que:
"[...] De acuerdo a la sección transversal del puente presentada en el numeral 1, se puede verificar que se tiene el andén peatonal al costado derecho del puente; sentido en el que operará el tráfico vehicular (Ibagué - Cajamarca). Asimismo, la estructura cuenta con las barandas peatonales requeridas en el Código CCP-14.
65 Ibidem, folios 70 y ss.
66 Ibidem, folios 56 y ss.
Por otra parte, y con relación a la instalación de las Vallas de Seguridad tipo Rejas, es preciso mencionar que los diseños elaborados para las diferentes estructuras del proyecto, cumplen con las especificaciones técnicas exigidas en el Contrato No. 002 de 2015, las cuales no contemplan la instalación de este tipo de elementos. Así las cosas, dentro de las cargas analizadas en el diseño estructural no se analizó la incorporación de este elemento en las estructuras diseñadas.
Ahora bien, este tema más que ser parte de una especificación técnica, hace parte de una problemática que agobia a la población de Ibagué desde hace ya muchos años. La comunidad Ibaguereña ha venido presentando este tipo de comportamientos suicidas desde antes de la suscripción del contrato de concesión que nos ocupa.
[...] la ejecución de las obras por parte de la Concesionaria APP GICA se está adelantando de acuerdo a las especificaciones y no se pueden generar cambios cuando se está próximo a la entrada en operación. Es importante aclarar que el tema de suicidios no puede y ni debe será atribuible al proyecto concesionado sino que es un tema de salud mental que debe ser atendido integralmente por la Alcaldía y sus entidades adscritas. [...]
Asimismo, es preciso manifestar que en el marco de las competencias del Concesionario y de acuerdo con el Apéndice No. 8 de Gestión Social del Contrato de Concesión No. 002 de 2015, se han implementado una serie de campañas, charlas y capacitaciones con contenidos de Cultura y Seguridad Vial, dirigidos a los usuarios del corredor vial, con el objetivo de informar, persuadir, capacitar, sensibilizar e inducir a conductas adecuadas con relación al uso seguro de la infraestructura vial a nuestro cargo y promover una apropiación correcta de las obras construidas [...]". (Negrilla fuera del texto).
Por último, en la audiencia de pruebas de 12 de julio de 2022, la directora técnica de la sociedad concesionaria App Gica, María Carolina Contreras Encinales, testificó que, al término de las etapas de prefactibilidad, factibilidad, análisis de riesgos y presentación de estudios y diseños del proyecto, la interventora del contrato, luego de hacer las verificaciones del caso, "[...] emitió la no objeción a esos diseños y con base en esos diseños no objetados el concesionario construye o desarrolla el proyecto [...]". También señaló que:
"[...] los diseños de los puentes referidos y teniendo en cuenta que los puentes diseñados por la concesionaria San Rafael, fueron diseñados bajo la norma NCR de 1998 y estos nuevos están diseñados con la actualización de esa norma que es lo que se llama ahora el CCP 14 y ninguno contempla ese tipo de protecciones a efectos de evitar el suicidio de las personas [...]".
Por otro lado, la testigo Gloria Estella Sepúlveda Pérez, coordinadora predial y social de App Gica S.A., detalló que la gestión social del proyecto comprende las siguientes actividades:
"[...] ahí lo que se hace es un acompañamiento y socializaciones iniciales, a medida que va avanzando y cierre del proyecto con las comunidades aledaños al sector que se involucran de alguna manera en el proyecto de infraestructura que se está ejecutando, desde la parte social están establecidos los programas específicos [...] como el enfoque a la seguridad vial, atención al usuario, programas de arqueología, acompañamiento, cultura vial, desarrollándose de manera periódica, con el apoyo de la Policía y Gobernación [...]". (Negrilla fuera del texto).
La testigo mencionó que el apéndice contractual exigía a la sociedad el desarrollo de campañas educativas y de prevención "[...] orientadas al uso adecuado de la infraestructura vial, se hacen campañas a todos los usuarios de la vía para que acaten las señales viales, los cruces para la seguridad en la vía y así prevenir el tema de suicidios. [...] El trabajo social que se hace se circunscribe en realizar campañas de seguridad vial [...]".
Explicó que los inspectores de la vía "[...] son las personas que todo el tiempo están vigilando, custodiando ese corredor vial concesionado y están pendientes de que no ocupen o invadan la vía o si eso sucede se encargan de dar aviso a la policía para liberar el corredor vial, están pendientes de cualquier situación o accidente y dar el aviso correspondiente en la vía [...]".
Respecto de las medidas de seguridad del puente, la coordinadora mencionó que "[...] el puente numero 2 revisado y no objetado por la interventoría, tiene unos New Jersey que encausan el tráfico para evitar la coalición con los peatones y un sendero peatonal y una baranda que, como la norma lo indica, tiene 2 diámetros de altura [...]".
Así pues, conforme a las pruebas recaudadas, la Sala concluye que el puente núm. 2 de la segunda calzada Ibagué ? Cajamarca, en su paso sobre el río Combeima, se encuentra en óptimas condiciones. Se acreditó que la ANI y la sociedad concesionaria atendieron los requerimientos técnicos, jurídicos y de seguridad establecidos en las disposiciones que le eran exigibles al proyecto, a fin de garantizar la protección efectiva de los peatones y de los usuarios de la vía.
Se debe precisar que la infraestructura vial en sí misma no es el detonante, ni promueve o propicia la conducta suicida en la ciudad de Ibagué. La personería accionante no acreditó que algún suicidio esté directamente relacionado con una falla o defecto de la infraestructura vial, con un error en su operación, o con una conducta concreta de las autoridades accionadas pertenecientes al sector transporte. Tampoco se acreditó un incumplimiento de las funciones de la ANI o la concesionaria, de su objeto social o de las obligaciones contractuales exigibles en torno a la construcción, operación y mantenimiento del puente.
Para la Sala, el hecho consistente en que la infraestructura vial no cuente con las particularidades que sugiere la demandante no transgrede los derechos colectivos a la seguridad pública, a la salubridad pública, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
El proyecto respeta las normas sobre seguridad, evaluación de riesgos y presentación de estudios técnicos y diseños. Tales criterios técnicos no exigen la implementación de barreras físicas para prevenir conductas suicidas. Además, el cumplimiento de esas reglas fue verificado y avalado por el interventor del contrato. Es decir que no existe una relación necesaria y eficiente entre la infraestructura vial
o la ejecución del contrato de concesión y el número de suicidios registrados en las inmediaciones del puente. Los hechos referentes a conductas suicidas se registraban desde antes de la suscripción del contrato de concesión en el año 2015.
El ordenamiento concibe la conducta suicida como un problema o trastorno de la salud mental que se genera en el individuo mismo, y que debe ser detectado oportunamente, reportado, prevenido y tratado en el marco del SGSSS. En consecuencia, no son las autoridades del sector transporte las llamadas a promover la salud mental ni a prevenir la conducta suicida, porque el sistema normativo que las rige está orientado a garantizar la seguridad de la infraestructura vial y sus usuarios. Además, las Leyes 1122 de 2007 y 1616 de 2013 no les otorgan competencias en la materia.
La Sala destaca que la sociedad concesionaria APP Gica S.A., en el marco del componente social del proyecto, adelantó diversos programas y actividades encaminados a atender las emergencias viales, informar conductas sospechosas de los transeúntes y adelantar campañas, charlas y capacitaciones orientadas a fomentar la cultura de prevención y seguridad vial. La concesionaria también demostró que hace parte de "la red de aliados amor por la vida"; iniciativa intersectorial adelantada por la Gobernación del Tolima para la comunicación efectiva y reacción inmediata ante intentos de suicidio.
Sin embargo, se aclara que el hecho consistente en que la sociedad APP Gica
S.A. participe en las referidas actividades de seguridad, no la hace responsable del control de los suicidios, al no fungir como autoridad de tránsito, ni ser miembro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La Política Nacional de Salud Mental no identificó como determinantes que condicionan el estado de salud mental de las personas la infraestructura pública vial
o los contratos de concesión para su construcción, operación y mantenimiento. Los factores que están asociados a la conducta suicida convergen en la educación, la cohesión social, la etnia o el género, las condiciones de vida y de trabajo, el acceso a los alimentos, los apoyos comunitarios, los comportamientos de las personas y las barreras para adoptar estilos de vida saludables67.
El Conpes 3992 de 2020 identificó como factores detonantes de la conducta suicida "[...] el conflicto de pareja o expareja, desamor, problemas económicos o jurídicos, acoso escolar, muerte o suicidio de un familiar, problemas laborales y maltrato físico, mental o sexual [...] la enfermedad física o mental [...]"68.
Lo anterior toma mayor solidez cuando, conforme a las pruebas incorporadas, se observa que: (i) desde el 2015 el departamento de Tolima no es el ente territorial con las tasas más altas de intentos de suicidio; (ii) más del 50% de los casos de conducta suicida no necesariamente obedecen a trastornos mentales; (iii) el lanzamiento al vacío no es el principal mecanismo utilizado por las personas del
67 Resolución 4886 de 2018.
68 "Estrategia para la promoción de la salud mental en Colombia". Apartado 4.2. Barreras en los entornos y en las competencias de los individuos para afrontar situaciones adversas.
país ni de Ibagué para manifestar su conducta suicida; y (iv) del universo de casos de conducta suicida detectados en todo Ibagué entre 2019 y 2022, la mayoría no acude al "Puente de la Vida".
Estos datos indican que la problemática de salud mental por la variable de conducta suicida en la ciudad de Ibagué, no se circunscribe a ese puente. Y, por lo mismo, no es un asunto que se resuelva como lo sugiere la parte actora, obligando a las entidades del sector transporte a instalar unas barreras físicas que dificulten a las personas arrojarse al vacío desde el puente.
Según la PNSM, la conducta suicida es un proceso que se compone de 4 fases: la ideación suicida, el plan suicida, el intento de suicidio y el suicidio. En el marco de este proceso, la pretensión de "[...] instalar barandas o rejas antiescala a cada lado del puente [...]", solo busca mitigar el último paso, es decir la consumación del acto suicida. Pero dicha medida, en primer lugar, no garantiza la disminución sustancial de la conducta suicida que aqueja a todo Ibagué. En segundo término, tampoco permite tratar de manera integral el problema, especialmente con un enfoque de prevención (que ataca los 3 primeros puntos del proceso suicida), tal y como lo ordena la ley y la política de salud mental.
En otras palabras, si la referida problemática de salud mental no se aborda desde sus causas y determinantes, sino con la óptica de mitigar sus consecuencias, los índices de bienestar y calidad de vida de los ibaguereños no van a mejorar.
Esto no significa que las medidas reactivas no puedan ser relevantes, sino que la ley y la PNSM catalogan las acciones preventivas como prioritarias. De cualquier forma, si se tratara de implementar acciones reactivas -como la sugerida por la parte demandante-, los datos indican que sería más eficiente adoptarlas principalmente en relación con la intoxicación, pues -a diferencia del lanzamiento al vacío- este es el método utilizado por más de la mitad de las personas que manifiestan una conducta suicida en la ciudad de Ibagué.
La Sala no desconoce que el Ministerio de Salud y Protección Social consideró como medida para gestionar la conducta suicida la "[...] restricción del acceso a medios letales, tales como sustancias tóxicas, armas de fuego y la disposición de barreras mecánicas para evitar caídas desde la altura [...]". Aun así, la principal estrategia a la hora de mejorar los índices de salud mental consiste en prevenir los factores de riesgo en el manejo de emociones, habilidades sociales, pensamientos, percepciones y comportamientos del individuo69, así como dar un tratamiento adecuado a las necesidades de los pacientes.
La Resolución 4886 definió 5 ejes de la Política Nacional de Salud Mental, a saber: (i) promoción de la convivencia y la salud mental en los entornos; (ii) prevención de los problemas de salud mental individuales y colectivos, así como de los trastornos mentales y epilepsia; (iii) atención integral de los problemas,
69 Ver componente 7. Objetivos.
trastornos mentales y epilepsia; (iv) rehabilitación integral e inclusión social; y (v) gestión, articulación y coordinación sectorial e intersectorial.
De manera que las medidas preventivas que primero se deben agotar -antes que la restricción de acceso a medios letales- son las siguientes:
"[...] 8.2.3. Estrategias: [...]
Detección temprana de riesgos de violencias, problemas y trastornos mentales, conducta suicida, consumo de sustancias psicoactivas y epilepsia.
Primeros Auxilios Psicológicos e intervención en crisis.
Educación en salud mental.
Remisión oportuna a los servicios sanitarios y sociales [...]". (Negrilla fuera del texto).
Es decir, el hecho de que la PNSM haya previsto la intervención de medios letales70, no significa que ese sea su objetivo ni su estrategia principal, y tampoco que para el caso de Ibagué sea la medida más idónea y urgente. Tan es así que, luego de examinar las problemáticas asociadas al deterioro de la salud mental en Colombia, el Conpes 3992 de 2020 no formuló como estrategia para promover la salud mental la intervención de infraestructuras viales o de actividades económicas lícitas.
El Conpes 3992 de 2020 propone: (i) mejorar la coordinación intersectorial en temas de salud mental71; (ii) fortalecer entornos que promuevan la salud mental y las competencias socioemocionales72; y (iii) mejorar la atención en salud e inclusión social de víctimas de violencias y personas con problemas, trastornos mentales, o consumo de sustancias psicoactivas73.
Por lo anterior, les asiste razón a los apoderados de la sociedad APP Gica S.A. y de la ANI cuando afirmaron en sus apelaciones que en el proceso no se evidenció su responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos amparados.
Sin duda alguna, ordenar la instalación de barandas en el puente desconocería las estadísticas incorporadas al proceso que revelan cuáles son las necesidades de la política de salud mental de Ibagué para prevenir el fenómeno de la conducta suicida. También afectaría los criterios técnicos y de seguridad bajo los cuales se construyó la infraestructura cuestionada.
Cualquier modificación sustancial a un puente debe ser evaluada cuidadosamente por ingenieros estructurales para asegurar que no comprometa la seguridad y funcionalidad de la obra. Esa intervención potencialmente representaría un riesgo para la integridad de la infraestructura vial y para las personas, al no tener en cuenta las cargas que puede soportar la infraestructura. Además, modificaría las
70 "8.2.3.2. Prevención de la conducta suicida: a. Restringir el acceso a medios letales, tales como sustancias tóxicas, armas de fuego y disponer barreras mecánicas para evitar caídas desde la altura. [...]".
71 Línea de acción 1. Construcción de una agenda y un plan de acción para la implementación de la política de salud mental. Línea de acción 2. Integración de sistemas de información y fomento de la investigación.
72 Línea de acción 1. Entornos que promueven la salud mental. Línea de acción 2. Competencias socioemocionales.
73 Línea de acción 1. Articulación de oferta en salud para atención integral. Línea de acción 2. Preparación del talento humano para la identificación y atención oportuna de afectaciones en salud mental. Línea de acción 3. Inclusión social.
obligaciones del contrato de concesión 002 de 2015, al imponer al contratista deberes no previstos en los requerimientos técnicos aplicables.
Tampoco existe una relación necesaria y eficiente entre la infraestructura vial o la ejecución del contrato de concesión y el número de suicidios que se han registrado en las inmediaciones del puente N.° 2, pues los hechos referentes a conductas suicidas se registraban desde antes de la suscripción del contrato de concesión en el año 2015.
Cabe recordar que "[...] [t]oda construcción de infraestructura debe estar motivada en aspectos e insumos técnicos, estadísticos, administrativos, estratégicos, económicos o de planeación que demuestren, con el mayor nivel de precisión posible, la necesidad y la magnitud de la medida. [En ese orden, se considera] [...] inadecuado que el juez de la acción popular adopte una medida como ordenar la construcción de un ordenador vial sin contar con los fundamentos que lo justifiquen [...]"74.
En suma, ordenar la instalación de barandas en el puente N.° 2 tendría las siguientes consecuencias: (i) ignoraría las estadísticas presentadas en el proceso que identifican las medidas más efectivas para abordar el problema; (ii) desconocería las atribuciones otorgadas a las autoridades del SGSSS para tratar esta cuestión pública; (iii) comprometería los criterios técnicos y de seguridad bajo los cuales se construyó el puente N.° 2; (iv) alteraría los términos del Contrato de concesión N.° 002 de 2015, sin que se haya demostrado una acción u omisión transgresora de los derechos colectivos atribuible a la ANI o a la concesionaria; y
(v) excedería los deberes legales asignados a la ANI y al concesionario en materia de seguridad vial.
El derecho señalado en el literal g) del artículo 4.º de la Ley 472, exige la acreditación de una conducta que por acción u omisión quebrante la seguridad o la salubridad públicas. Mientras que el derecho señalado en el literal m) del artículo
4.º ibidem, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial.
Por lo anterior, se declarará la falta de legitimación material en la causa por pasiva de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y de la sociedad concesionaria APP Gica S.A.
La responsabilidad de la administración municipal de Ibagué
El municipio de Ibagué en la alzada afirmó que el régimen jurídico colombiano dispone de diversos instrumentos para gestionar la problemática de salud pública
74 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia del 24 de septiembre de 2020;
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; NUR 630013333004201700369-01.
relacionada con la prevención del suicidio, en los que participan diversos actores. Consideró que el ente territorial no transgredió los derechos amparados porque el gobierno local adelanta una política de salud mental en la ciudad de Ibagué. También argumentó que no le corresponde instalar cámaras de vigilancia en una vía del nivel Nacional.
Frente a dicho planteamiento, el oficio 9009 de 2 de marzo de 202175 elaborado por la Dirección de Salud Pública de la Secretaría de Salud de Ibagué, refiere a las siguientes actividades desarrolladas en la vigencia 2020 para la prevención y atención integral de la conducta suicida:
Se implementó virtualmente la estrategia "Un viaje a mi interior con sentido" con 816 aprendices del SENA de los centros de Comercio, Servicios y de la Construcción. Esta estrategia de prevención del suicidio basada en logoterapia tiene como objetivo fortalecer el sentido de vida de los adolescentes y jóvenes para prevenir la conducta intencional suicida.
Se desarrolló virtualmente el programa "El sentido de ser padres prosociales", el cual tiene como objetivo desarrollar habilidades de crianza positiva en padres de niños de primera infancia. Con esta intervención se benefició a padres y acudientes de niños y niñas de Centros de Desarrollo Infantil del ICBF para un total de 280 personas focalizadas.
Se desarrolló un programa virtual de formación en primeros auxilios psicológicos que impactó a 5660 personas entre líderes comunitarios, docentes y orientadores e integrantes de organismos de socorro, con el fin de contar con primeros respondientes en salud mental.
Se contó con una línea de atención en crisis las 24 horas del día, los 7 días de la semana, que funcionó en la línea de emergencia de la Policía 123. Esta línea realiza primeros auxilios psicológicos y activación de rutas de atención en conducta intencional suicida, violencias y consumo de sustancias psicoactivas.
Se realizó vigilancia epidemiológica de los eventos de conducta intencional suicida reportados al SIVIGILA, de conformidad con los lineamientos del Instituto Nacional de Salud.
Se realizó visitas de vigilancia epidemiológica a los sobrevivientes de intentos suicidas, con el fin de valorar el nivel de riesgo, realizar contención emocional y activar rutas de atención de ser necesario.
Se realizaron visitas a las unidades de urgencias del municipio para verificar la adhesión al protocolo de atención para conducta intencional suicida.
75 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado: "ED_004_EXPEDIENTEDEMAN(.pdf) NroActua 2" del expediente digital de la referencia. Folios 70 y ss.
Se efectuó la conmemoración del día mundial de lucha contra el suicidio, de conformidad con los lineamientos del Ministerio de Salud, por medio de un Facebook live con participación de especialistas que abordaron temas relacionados con la prevención de esta problemática.
También indicó que, con el propósito de actualizar la Política Pública de Salud Mental, el ente territorial en la vigencia 2021 adelantaría las siguientes intervenciones:
Reiniciar el funcionamiento de la línea naranja "#YO TE ESCUCHO". Esta acción inicia en la segunda semana del mes de marzo y finaliza en el mes de diciembre.
Adelantar visitas de vigilancia epidemiológica a los eventos de conducta intencional suicida, conducta suicida y violencias, desde la última semana del mes de febrero hasta el mes de diciembre.
Presentar ante el Concejo Municipal el Acuerdo que actualiza la Política Pública de Salud Mental y adopta la Política Pública para la Prevención y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas.
Realizar curso de formación en primeros auxilios psicológicos dirigido a la comunidad, desde el mes de marzo hasta el mes de diciembre.
Conmemorar el día mundial de la lucha contra el suicidio, de conformidad con los lineamientos del Ministerio de Salud y Protección Social.
Implementar el programa "Familias fuertes: amor y límites", para focalizar a 240 familias con hijos entre 10 y 14 años.
Implementar una estrategia de fortalecimiento de sentido de vida dirigida a 800 estudiantes en 10 instituciones educativas del municipio.
Implementar una estrategia de prevención selectiva de alcohol CEMA- PEMA, para impactar a 1700 estudiantes de los grados 9, 10 y 11 de instituciones educativas y colegios del municipio.
Implementar una estrategia de prevención del consumo de alcohol dirigida a 1200 estudiantes de grado quinto de primaria.
Implementar una estrategia de fortalecimiento de sentido de vida dirigida a 500 jóvenes del municipio.
En el acervo probatorio reposa igualmente el oficio 1710 de 3 de marzo de 202176, suscrito por la directora de Calidad Educativa de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Municipal de Ibagué, en el cual se precisó que la administración local
76 Ibidem, documento denominado: "ED_004_EXPEDIENTEDEMAN(.pdf) NroActua 2". Folios 38 y ss.
caracterizó a la población estudiantil, en los componentes dispuestos en las Leyes 1616 de 2013 y 1620 de 20 de marzo de 201377. Además, se articuló con los actores del Comité de Convivencia Escolar del Municipio y definió rutas de prevención al consumo de sustancias psicoactivas y prevención al suicidio, ideación suicida e intento de suicidio.
Se informó que los docentes orientadores de las instituciones educativas prestan la atención en primeros auxilios en el momento que se presenta alguna situación de salud mental con la población estudiantil y se activa la RAI con familia y Salud EPS.
El informe da cuenta que en el marco de la emergencia del Covid-19, se ejecutaron las siguientes estrategias:
Programa escuela de familia en casa a través de la emisora de la Policía Nacional con los siguientes ejes temáticos:
"[...] ? Manejo del tiempo mientras se estudia en casa: La organización del tiempo en familia como estrategia para fortalecer vínculos, estilos de vida saludables y potencializar hábitos de estudio, en tiempo de confinamiento.
Problemas familiares mientras aprendemos en casa: Problemas más relevantes y oportunidades: Estrés, ansiedad, incertidumbre, sobrecarga laboral y escolar, resiliencia, creatividad y trabajo en equipo.
Salud mental y familia: Habilidades socio emocionales y cuidado del cuerpo y la mente.
Comuniquémonos: La escucha como clave de la buena comunicación en familia. Comunicación: estilos de padres y manejo de autoridad
Familia y afectividad: El amor y el afecto como base fundamental para el
bienestar emocional.
Gran especial escuela de familia en casa: Espacio de reflexión e interacción lúdica con las familias, y medir el impacto de la estrategia "escuelas de familia en casa", mediante el desarrollo de guías prácticas por parte de los padres de familia [...]". (Negrilla fuera del texto).
Escuelas de familia "Hablemos de educación inclusiva", dirigido a familias de estudiantes en condición de discapacidad desde la metodología de conversatorio por plataforma zoom, en donde se trabajó:
"[...] ? Emociones experimentadas en el hogar durante la cuarentena.
Construyamos Juntos: componente socioemocional y pedagógico de atención en casa.
Estrategia de manejo a los contenidos virtuales en educación inclusiva desde casa.
Orientaciones de atención a población con categorización en el SIMAT de discapacidad mental-psicosocial [...]". (Negrilla fuera del texto).
Escuelas de familia por emisora virtual "Conectando Estéreo", abordando estrategias para el manejo del comportamiento, estrategias de desarrollo autónomo y hábitos de estudio.
77 "Por la cual se crea el Sistema Nacional de Convivencia Escolar y Formación para el Ejercicio de los Derechos Humanos, la Educación para la Sexualidad y la Prevención y Mitigación de la Violencia Escolar".
Orientación escolar en los blogs de las diferentes instituciones educativas con información para docentes, estudiantes y padres de familia. En el marco de dicho programa se informó que la institución educativa Jorge Eliecer Gaitán puso a disposición de los estudiantes y sus familias un blog donde pueden encontrar información y recomendaciones sobre el manejo socioemocional, motivación en tiempo de crisis, rutinas y hábitos de estudio, manejo del tiempo libre, entre otros asuntos relativos a la salud mental.
A través de articulación interinstitucional con la Fiscalía General de la Nación, se abrieron talleres y conversatorios, a fin de fortalecer el componente de prevención en materia de salud mental.
Se creó la estrategia "Ibagué Vibra con la convivencia escolar en la virtualidad" que busca contribuir a la salud mental y convivencia en tiempos de pandemia y postpandemia en las instituciones educativas oficiales del municipio de Ibagué.
En el semestre B del año 2020 se trabajó en prevención del suicidio con la estrategia del "Puerco Espin AMAS/EPRE", dada en el marco del convenio 278, establecido entre ICBF y la Fundación CEDAVIDA.
Por último, la Dirección de Salud Pública de la Secretaría de Salud de Ibagué, mediante oficio 47275 de 14 de septiembre de 202178, realizó un reporte sobre las acciones desplegadas en materia de promoción de la salud mental y prevención de la conducta suicida "[...] desde la dimensión de convivencia social y salud mental conforme a los lineamientos establecidos por el orden nacional y departamental [...]".
Informó que el ente territorial adoptó la Política Pública de Salud Mental y la Política Pública para la Prevención y Atención Integral del consumo de sustancias psicoactivas, con el objetivo de "[...] promover la salud mental como elemento integral de la garantía del derecho a la salud de todas las personas, familias y comunidades, para el desarrollo integral y la reducción de riesgos asociados a los problemas y trastornos mentales, el suicidio, las violencias interpersonales, el consumo de sustancias psicoactivas y la epilepsia [...]".
Destacó que el proyecto de acuerdo fue aprobado por el Concejo Municipal, previa socialización con el Consejo Municipal de Salud Mental. Aunado a ello, explicó los siguientes programas y estrategias relacionados con la problemática:
Estrategia psicólogos por comuna, cuyo objetivo es proporcionar a la comunidad del municipio de Ibagué, apoyo en salud mental y atención psicosocial en las 13 comunas de la zona urbana, y los 17 corregimientos de la zona rural79.
78 Ibidem, Documento denominado "ED_024_MUNICIPIODEIBA(.pdf) NroActua 2". Folios 10 y ss.
79 La estrategia incluye "Psicólogo en tu barrio.; b. Vigilancia epidemiológica de los eventos de interés en salud mental; c. Visitas domiciliarias (notificadas por la comunidad, lideres, psi orientadores, comunidad); d. Desarrollo de capacidades en temas de salud mental; e. Atención a emergencias psicológicas; f. Apoyo a otras entidades en temas de Salud Mental; g. Inspección y vigilancia a unidades de urgencias" (sic).
Estrategia primeros auxilios psicológicos en la que se capacita y entrena de manera presencial a la comunidad en general frente a la adquisición de herramientas de intervención en primeros auxilios psicológicos para afrontar una emergencia sanitaria.
Estrategia línea naranja "yo te escucho". Línea de Atención telefónica gratuita que realiza orientación psicológica en salud mental a través de profesionales de psicología entrenados en atención en crisis, con disponibilidad las 24 horas del día los siete días de la semana, para abordar la promoción de la salud mental, la prevención y la identificación temprana de situaciones de riesgo, y la activación de rutas de acción frente a los riesgos identificados.
Inspección y vigilancia en el marco de las competencias en salud, a las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud -EAPBS- del municipio en salud mental.
Plan de Intervenciones Colectivas 2021 que contempla el "Programa Familias Fuertes"80, "SanaMente"81, "Prevención de la conducta intencional suicida basada en el sentido de vida - un movimiento para la vida" y "Estrategia prevención selectiva del consumo de Alcohol CEMA- PEMA"82.
Desarrollo de capacidades al talento humano en salud, a través del Diplomado en intervenciones para Manejo del Riesgo Suicida - Perspectivas MHGAP y Terapia Dialéctico Conductual-DBT83.
Desarrollo de capacidades a medios de comunicación para la difusión responsable de las noticias sobre suicidio.
Estrategia escuadrón por la vida que "[...] tiene como objetivo dar una respuesta inmediata a las demandas y necesidades de la población a partir de la atención de un equipo interdisciplinario (Bomberos, Defensa Civil y acompañamiento de psicólogos) que sirve como primer respondiente ante los eventos en salud mental en el municipio de Ibagué [...]".
Como puede observarse, la administración municipal de Ibagué cuenta con una política local de salud mental que involucra la prevención de la conducta suicida, la
80 "Objetivo: Mejorar la salud y el desarrollo de adolescentes entre 10 y 14 años de edad con el propósito de prevenir conductas de riesgo a través de la promoción de la comunicación efectiva entre madres, padres, hijos (Comisión Nacional para el desarrollo y vida sin drogas -DEVIDA: Programa Familias Fuertes: Amor y Limites). Beneficiarios: 260 familias".
81 "Objetivo: Aumentar la percepción de riesgo del consumo de alcohol y las influencias normativas en estudiantes entre 9 y 15 años de edad, de modo que se aplace o disminuya su contacto con el alcohol como sustancia precursora y facilitadora del proceso adictivo. Beneficiarios: 1200 estudiantes del grado quinto de básica primaria de Instituciones Educativas y Colegios del Municipio de Ibagué".
82 "Objetivo: Fortalecer los procesos psicológicos responsables de que el joven mantenga una actitud de moderación frente al consumo alcohólico, y que refuerce el aprendizaje de los principios básicos de un "buen beber", los cuales le permitan adoptar comportamientos protectores frente a los riesgos que entrañan las bebidas alcohólicas, a la vez que le permitan también incorporar la moderación frente al consumo de alcohol como una conducta apropiada para su calidad de vida. Beneficiarios: 1500 estudiantes de los grados noveno y décimo de Instituciones educativas y colegios del municipio de Ibagué".
83 Busca desarrollar las capacidades de los profesionales que prestan servicios en el área de salud mental, para la atención del riesgo suicida. Beneficiarios: 60 Profesionales de la salud (médicos, psicólogos, jefes de enfermería) de las Unidades de urgencias del Municipio de Ibagué.
cual, en principio, abarca varias iniciativas transversales que buscan alcanzar los postulados de integración social, unión familiar, bienestar y calidad de vida.
Para su materialización, la entidad demandada afirma que efectuó alianzas con diversas autoridades como el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación. Asimismo, sostiene que acudió a organismos de socorro como los bomberos y la Defensa Civil.
La acción municipal, conforme a los oficios de la Secretaría de Salud de Ibagué 9009 de 2 de marzo de 2021, 1710 de 3 de marzo de 2021 y 47275 de 14 de septiembre de 2021, se articuló a colegios, instituciones educativas, comités de convivencia escolar, docentes y orientadores de la ciudad de Ibagué. De igual manera, las Secretarías de Salud y Educación se apoyaron en profesionales del sector de la salud y entidades del sector privado, como emisoras, fundaciones y medios de comunicación para concretar sus programas.
Sin embargo, esos informes no cuentan con soportes (contratos, convenios o procedimientos) que demuestren que tales estrategias de articulación, efectivamente se ejecutaron, o que los escenarios de coordinación interinstitucional son de largo plazo.
La Sala reconoce que la política local propende por el fortalecimiento y dignificación del individuo; el afianzamiento de los lazos familiares e interpersonales de los niños, niñas y adolescentes; el desarrollo de programas de primeros auxilios psicológicos; la prevención y rutas de atención en maltrato, violencias, abuso de alcohol y drogas y conductas suicidas; la promoción de estilos de vida saludables; las consejerías, orientación y charlas en manejo de emociones, estrés, ansiedad, incertidumbre, sobrecarga laboral y escolar, y depresión; el fortalecimiento de servicios de salud con las IPS; y los servicios de apoyo y atención psicosocial en los territorios.
Aun así, se insiste que el ente territorial no aportó ninguna prueba que demuestre la ejecución de los programas mencionados, su periodicidad, o el acompañamiento realizado a los beneficiarios. Estos informes no reflejan con exactitud la eficacia de la gestión desplegada por la administración local.
El municipio afirma que cuenta con diversas estrategias dirigidas a apoyar, atender, mitigar, prevenir y orientar casos de conducta suicida y violenta. Pero no cuenta con estadísticas debidamente discriminadas, a la luz de los factores de riesgo de la conducta suicida.
Sostiene que realiza seguimiento y vigilancia de la salud mental, pero no se evidencia la eficacia de esta gestión a lo largo del tiempo. No se demostraron: (i) las rutas de acción implementadas para mitigar riesgos; (ii) el número de casos con circunstancias similares en factores de riesgo; (iii) las medidas que han impactado la mayor cantidad de casos de conductas suicidas; y (iv) los correctivos adoptados para optimizar la gestión de la salud mental en Ibagué.
El apelante no probó que esté atacando las causas más relevantes del problema y, por ende, que la política realmente esté funcionando. En consecuencia, aunque la política local de Ibagué está bien encaminada, lo cierto es que las pruebas no permiten evaluar su eficiencia, o hacer seguimiento a cada uno de los programas adelantados, en el marco de la realidad actual del territorio.
El único documento de carácter técnico que obra en el expediente es el boletín de suicidios de Ibagué, realizado por el Centro de Información Municipal de la Secretaría de Planeación. Dicho informe estudió los datos y elaboró estadísticas correspondientes a los años 2020 y 2021. Sin embargo, el municipio de Ibagué no acreditó haber elaborado los mismos reportes para los años subsiguientes.
Esto denota que la ciudad no tiene un sistema definido para identificar, cuantificar, estudiar, abordar, monitorear y prevenir los factores de riesgo suicida, pese a que la misma Secretaría Municipal de Salud señala que "[...] sigue siendo una constante en las problemáticas de la ciudad, siendo las cifras quienes corroboran los altos índices del mismo [...]"84.
Incluso se debe destacar que los documentos de reporte de casos de conducta suicida elaborados por la Policía Nacional85 y por la Fiscalía General de la Nación86 demuestran que: (i) las cifras son discordantes; (ii) la información es imprecisa e inconsistente; (iii) los datos provienen únicamente de los registros de las cámaras de seguridad; y (iv) la información es "[...] no oficial ni actualizada [...]".
En el boletín de 2021, la Secretaría de Planeación de Ibagué reconoció que una de las herramientas para prevenir los hechos suicidas consiste, precisamente, en "[...] [h]acer seguimiento a los factores que posiblemente inciden o persuaden a las personas para llevar a cabo esta práctica [...]". Sin embargo, no hay forma de incidir o persuadir a las personas con motivaciones suicidas, si no se monitorean los factores de riesgo.
A esto se agrega que la administración municipal de Ibagué no acreditó que realmente cuente con algún instrumento permanente de articulación y cooperación interinstitucional a fin de optimizar la captura de información referente a reportes, identificación y registro de hechos asociados a conductas suicidas. Además, no se probó la superación de la problemática planteada en la demanda, según la cual Ibagué no cuenta con una "[...] línea naranja [...]" o "[...] yo te escucho [...]", permanente por causas contractuales y de gestión administrativa.
En consecuencia, se corrobora la amenaza del derecho colectivo a la salubridad pública por parte del municipio de Ibagué, pues la ausencia de información no permite concluir si la política implementada está generando resultados positivos. La
84 Cfr. índice 131, documento denominado "468_ENVIOEXPEDIENTE_OFICIOENVIOEXPEDIE(.pdf) NroActua 131", carpeta "EXPEDIENTE UNIFICADO 73001233300020210029300", folios 258 y ss.
85 Ibid., Documentos denominados "Suicidio sector puente de la variante Ibagué" e "Intento de suicidio puente de la Vida 2021".
86 Ibid., Documento incorporado en la carpeta digital de la anotación 049.
Sala coincide con la demandante en la necesidad de que el municipio mejore su capacidad de investigación, captura de datos, elaboración de estadísticas y seguimiento de los casos, a partir de lo cual se pueda dimensionar con mayor precisión la problemática de salud mental y, así, se obtenga mayor certeza de los ajustes y orientaciones que debe implementar la política local.
Debe aclarase que, si bien el parámetro de evaluación de la actividad administrativa del municipio de Ibagué no puede ser la eliminación de absolutamente todos los casos de conducta suicida, sí deben existir unos indicadores que evidencien la mejora de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo municipal en relación con la salud mental y, específicamente, la variable de conducta suicida.
En tal virtud, la Sala modificará las órdenes de amparo con miras a reconocer un margen de autonomía a la administración para que adopte las medidas, estrategias y programas que sean idóneos para prevenir el suicidio, previa evaluación de la política local existente. También se ordenará la constitución de una instancia de articulación local, con miras a fortalecer el trabajo individual de los distintos actores y aunar esfuerzos en torno a promover la salud mental de la población de Ibagué.
Para fomentar el proceso de articulación se instará al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Personería municipal de Ibagué, a los integrantes del SGSSS, a la comunidad educativa, a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y a la sociedad concesionaria APP Gica S.A., para que, en el marco de sus competencias legales, reglamentarias y contractuales, participen en los programas de prevención del suicidio que formule el ente territorial.
Por último, la Sala modificará el ordinal cuarto de la providencia recurrida en el sentido de ordenar la conformación del comité de cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Y, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia87.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, los ordinales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 26 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Tolima, los cuales quedarán así:
87 Cfr.: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, C.P.: Rocío Araújo Oñate, radicación núm.: 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP).
"[...] PRIMERO: DECLARAR que el municipio de Ibagué es responsable de amenazar el derecho colectivo a la salubridad pública.
SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación material en la causa por pasiva de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y de la sociedad concesionaria APP Gica S.A.
TERCERO: ORDENAR al municipio de Ibagué que:
- En el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante el procedimiento de evaluación de la eficacia y efectividad de la política pública local de prevención del suicidio, de conformidad con los lineamientos de la organización Mundial de la Salud y del Ministerio de Salud y Protección Social.
- En el término de un (1) mes, contado a partir de la entrega del documento de evaluación, el municipio de Ibagué, si lo estima pertinente conforme a los resultados del estudio, deberá elaborar una propuesta de mejora de las directrices adoptadas en el Acuerdo municipal 002 de 5 de mayo de 2021, "por medio del cual se adopta la Política Nacional de Salud Mental y la Política Integral para la Prevención y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas y se dictan otras disposiciones". El municipio presentará la propuesta de "proyecto de acuerdo" al Concejo Municipal de Ibagué en el periodo de sesiones más próximo.
- En el término de un (1) mes, contado a partir de la entrega del documento de evaluación, el municipio de Ibagué formulará y ejecutará un plan de acción que articule y fortalezca las estrategias vigentes de prevención y atención de las afecciones a la salud mental, con énfasis en la prevención del suicidio.
- De forma inmediata, constituirá una mesa de trabajo intersectorial a la que invitará a las entidades y particulares con responsabilidades en la materia. Dicha mesa apoyará la implementación de las estrategias vigentes de atención de las afecciones a la salud mental, con énfasis en la prevención del suicidio, así como las estrategias y medidas que se formulen conjuntamente en el futuro para tal propósito, a partir de la evaluación de la política pública.
- INSTAR al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Personería Municipal de Ibagué, a los integrantes del SGSSS, a la comunidad educativa, a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y a la sociedad concesionaria APP Gica S.A., para que, en el marco de sus competencias legales, reglamentarias y contractuales, participen en los programas de prevención del suicidio. [...]".
El municipio de Ibagué, junto con las autoridades que estime competentes, adoptará un cronograma de trabajo en donde relacionará las acciones y tiempos necesarios para formular y ejecutar el plan de acción. Además, remitirá el cronograma de trabajo al a quo para su aprobación, y los plazos y acciones allí dispuestos se entenderán incorporados a la presente providencia a efectos de verificar su cumplimiento.
El tribunal podrá modificar o ampliar los plazos dispuestos en el cronograma, previa acreditación de los requisitos jurisprudenciales previstos para ejercer la competencia dispuesta en el último inciso del artículo 34 de la Ley 472.
SEGUNDO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 26 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Tolima, el cual quedará así:
"[...] CUARTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo del Tolima a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-, por la Personería Municipal de Ibagué, por los coadyuvantes, por la Alcaldía municipal de Ibagué y por el agente del Ministerio Público, quienes deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión [...]".
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la sentencia recurrida.
CUARTO: SIN COSTAS en esta instancia.
QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Consejera de Estado Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
