RECURSO DE APELACIÓN – Frente a la decisión tomada en audiencia de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Alcance / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – Capacidad para ser parte en procesos en los que se demanda los actos expedidos por el liquidador del Instituto de Seguros Sociales / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – No probada respecto del Ministerio de Salud y Protección Social
[E]l fenómeno de la legitimación en la causa está ligado a la relación sustancial que se debate en el proceso judicial, lo que para el caso que conoce este despacho, corresponde a la discusión sobre la legalidad de los actos administrativos demandados por parte de la sociedad Médicos San José S.A. en Liquidación, mediante los cuales se califica y se reconoce una acreencia como extemporánea. […] En este contexto, le asistiría la razón al a quo en tanto los actos administrativos acusados no fueron suscritos ni por el Presidente de la República ni por el Ministro de Salud y la Protección Social. Sin embargo, cabe resaltar que mediante Decreto Ley 4107 de 2011 “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”, se estableció que el Instituto de Seguros Sociales estaría vinculado al Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que dicha cartera tendría la legitimación en la causa para acudir al proceso en defensa de los intereses de la entidad liquidada, aun cuando no haya suscrito los actos acusados. […] En este contexto, y en tanto que los actos acusados fueron suscritos por el Apoderado General de la Liquidación del ISS, quien fuere designado por Fiduciara La Previsora S.A., en cumplimiento a lo ordenado en el citado artículo, dicha Fiduciaria y el Ministerio de Salud y Protección serían los llamados a responder por las actuaciones del liquidador del ISS. Cabe poner de relieve que esta Corporación, en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado en relación con la vinculación del Ministerio de Salud y Protección Social en procesos en los cuales se demandan actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores de entidades. […] Por todo lo anterior, habrá de confirmarse la decisión tomada por el doctor Fernando Augusto García Muñoz, Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial celebrada el 17 de julio de 2018, consistente en declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y revocarse en relación con el Ministerio de Salud y Protección Social.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta, de 1 de agosto de 2019, Radicación 81001-23-39-000-2017-00058-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; 25 de abril de 2018, Radicación 25000-23-37-000-2015-00295-01(23289), C.P. Milton Chaves García; y Corte Constitucional, sentencia C-965 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
FUENTE FORMAL: DECRETO 0553 DE 2015 – ARTÍCULO 6
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 76001-23-33-000-2015-01239-01
Actor: SOCIEDAD MÉDICOS SAN JOSÉ S.A. EN LIQUIDACIÓN
Demandado: NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES P.A.R.I.S.S., FIDUCIARIA LA PREVISORA
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Tema: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DEL AUTO QUE DECLARA PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA
Auto que resuelve el recurso de apelación
El despacho decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora en contra de la decisión adoptada por el doctor Fernando Augusto García Muñoz, Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial celebrada el 17 de julio de 2018, consistente en declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta tanto por el apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social como por el apoderado judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
I.- Antecedentes
I.1.- La demand
La sociedad Médicos San José S.A. en Liquidación, a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda en contra de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, del Ministerio de Salud y Protección Social, de la Fiduciaria La Previsora S.A. y del Patrimonio Autónomo de Remanentes P.A.R.I.S.S., en la que elevó las siguientes pretensiones:
«[…] PRIMERA: Se declare LA NULIDAD PARCIAL DE LA RESOLUCIÓN RM. Nro. 10079 DEL 30 DE MARZO DEL 2015, dictada por el apoderado general de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. y liquidadora a la vez del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES en liquidación (ya liquidada) por medio del cual se califica y se reconoce una Acreencia, para que se revoque dicha Calificación dada, como “Acreencia extemporánea” y en su lugar se reconozca la acreencia solicitada y presentada de “oportuna”, por su característica especial de ser legal.
Esta Acreencia tiene como fuente, la sentencia dictada en segunda instancia, en Enero 28/2015 de la SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO, dentro del proceso de Acción Contractual de la sociedad MÉDICOS SAN JOSÉ LTDA contra EL ISS, siendo ponente el Magistrado Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera, expediente Nro. 7600123310002001-01530-01, quien modificó los numerales tres (3) y (4) de la sentencia proferida, por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, quienes fallaron en primera Instancia el 19 de agosto de 2005, el cual quedó así:
“3.- Condenase al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, o la entidad que haga sus veces o haya asumido sus obligaciones, a reconocer y pagar a la sociedad MÉDICOS SAN JOSÉ LTDA., por concepto de CAPITAL ACTUALIZADO, la suma de QUINIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS CUARENTA PESOS CON VEINTICUATRO CENTAVOS MONEDA CORRIENTE ($567.239.540.24).
4.- Condenase al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, o la entidad que haga sus veces o haya asumido sus obligaciones, a reconocer y pagar a la sociedad MÉDICOS SAN JOSÉ LTDA., por concepto de INTERESES MORATORIOS, la suma de OCHOCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA MIL SETECIENTOS DIEZ Y NUEVE PESOS CON CERO DOS CENTAVOS MONEDA CORRIENTES ($862.440.719.02). Confírmase en lo demás la sentencia consultada. Si condena en costas, en firme esta (…)”.
SEGUNDA: Así mismo, en dicha resolución se deberán reconocer y pagar todos los intereses que se sigan causando hasta el momento de su pago, tal y como lo ordena la mencionada sentencia de Enero/2015, al ser imposible de presentarse para su cobro de Enero de 2013, fecha en la cual el Liquidador del ISS, había fijado para presentar las acreencias, intereses no reconocidos en la RESOLUCIÓN RM Nro. 10079 del 30 de Marzo de 2015.
TERCERA: Se declare la NULIDAD TOTAL de la comunicación, AP-12000000260 con fecha Mayo 25 de 2015 expedida por el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES P.A.R.I.S.S. y quede sin efecto jurídico, en vista de que por medio de la misma, devuelven el escrito del Recurso de Reposición interpuesto por las suscritas, con los documentos anexos a éste, argumentando, que por encontrarse el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES LIQUIDADO y extinta su personería jurídica, es imposible jurídicamente y materialmente emitir un procedimiento de fondo sobre el recurso presentado porque el día 31 de Marzo de 2015 el ISS desapareció del ámbito jurídico.
CUARTA: Se declare la NULIDAD TOTAL de la comunicación, UP-3177 del 23 de Junio de 2015 dictada por el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES P.A.R.I.S.S. y se deje sin efecto jurídico la misma, ya que nos dan respuesta al Recurso de Reposición interpuesto, confirmando de que no lo pueden desatar, porque no son competentes para ello, ni para atender, calificar y resolver recursos ni graduar acreencias.
QUINTA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, los Honorables Magistrados dl Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, deberán calificar como oportuna la Acreencia objeto de este proceso y que tiene como título ejecutivo, la Sentencia de Enero 28/2015 de la SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO, dentro del proceso de Acción Contractual de la sociedad MÉDICOS SAN JOSÉ LTDA contra EL ISS, siendo ponente el Magistrado Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera, expediente Nro. 7600123310002001-01530-01, quien modificó los numerales tres (3) y cuatro (4) de la sentencia proferida, por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, quienes fallaron en primera instancia el 19 de Agosto de 2005, por valor de: UN MIL CUATROCIENTOS VEINTINUEVE MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS CON VEINTISÉIS CENTAVOS 26/100 mcte. ($1.429.680.259.26) por concepto de Capital e Intereses Moratorios, los cuales deberán cancelar debidamente indexados, hasta que se verifique su pago.
SEXTA: Se condene en costas a las partes demandadas.
[…]».
I.2.- Trámite del proceso
I.2.1.- La demanda fue admitida mediante auto de 12 de septiembre de 201, por lo que el Ministerio de Salud y Protección Socia, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repúblic, el Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS – PAR ISS en Liquidació, la Fiduciaria La Previsora S.A. dentro de la oportunidad legal contestaron la demanda, a través de sus apoderados judiciales.
I.2.2.- El apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social, al contestar la demanda, formuló excepciones previas, las cuales denominó: i) «[…] CADUCIDAD […]»; y ii) «[…] DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA […]».
I.2.3.- Por su parte, el apoderado judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al contestar la demanda, formuló como excepción previa la de «[…] Falta de legitimación material en la causa por pasiva […]».
I.2.4.- Los apoderados judiciales del Patrimonio Autónomo de remanentes del ISS – PAR ISS En Liquidación, y de la Fiduciaria La Previsora S.A. en sus escritos de contestación de la demanda, se abstuvieron de proponer excepciones previas.
I.2.5.- La parte demandante se pronunció en relación con las excepciones formuladas tanto por el Ministerio de Salud y Protección Social como por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repúblic.
I.2.6.- Posteriormente se realizó la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 el día 17 de julio de 201, en la que, entre otras decisiones, el magistrado sustanciador del proceso resolvió, de manera conjunta, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta tanto por el Ministerio de Salud como por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, indicando que la misma no tenía vocación de prosperidad; decisión que fue objeto del recurso de apelación que, sea del caso indicar, debe ser resuelto por este Despacho.
I.2.7.- Dicha excepción fue formulada, en los siguientes términos:
I.2.7.1.- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
«[…] la causa de la demanda de la Sociedad Médicos San José S.A. obedece al rechazo de una acreencia presentada dentro del proceso de liquidación del Instituto de Seguros Sociales ISS al haber sido calificada como “extemporánea”, tarea que en modo alguno le compete al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
[…]
Claramente existe en este caso una carencia absoluta de legitimación material en la causa por pasiva, porque al no haber participado de manera alguna en el proceso gubernativo adelantado por la sociedad demandante, este Departamento Administrativo carece de vocación para ser vinculado como demandado, porque no tenía ninguna responsabilidad de iniciar ese proceso, o de autorizarlo, evitarlo, o intervenir en él de cualquier forma imaginable, y por ello no tiene conducta alguna que explicar o defender en este proceso.
[…]
Es claro, entonces, que este Departamento Administrativo República (sic) no tiene legitimidad material para responder por los cargos de la demanda, porque no es de su competencia intervenir en el proceso de liquidación del Instituto de Seguros Sociales ni fue la autoridad que expidió los actos acusados […]».
I.2.7.2.- Ministerio de Salud y Protección Social
«[…] el Ministerio de Salud y Protección Social en ningún momento tuvo directa ni solidariamente que ver con la relación contractuales (sic) entre la demandante y el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, hoy liquidado […] en el presente caso, los hechos y omisiones se relacionan particularmente con el Instituto de Seguros Sociales -ISS-, como Empresa Industrial y Comercial del Estado, hoy Liquidada, no con la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, razón por la cual no puede legalmente ser vinculada como parte pasiva. El Ministerio de Salud y Protección Social no puede responder por actos administrativos que no profirió, ni mucho menos calificar un crédito de una entidad descentralizada como el ISS, que gozaba de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, lo cual le permitía un ejercicio autónomo de sus facultades legales y constitucionales y la asunción de sus responsabilidades.
[…]
Con ocasión de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, se suscribió el contrato de fiducia mercantil de administración y pagos No. 015-2015, entre la sociedad fiduciaria de desarrollo agropecuario S.A. – FIDUAGRARIA-, y el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, con el fin de atender los procesos judiciales, arbitrales y administrativos o de otro tipo en los cuales sea parte, tercero, interviniente o litisconsorte el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y efectuar el pago de las obligaciones remanentes y contingentes a cargo del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación en el momento en que se hagan exigibles.
En el caso que hoy nos ocupa, la relación fue entre el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES y la Sociedad Médicos San José Ltda., y no por el Ministerio de Salud y Protección Social, razón por la cual esta entidad no puede legalmente ser vinculada como parte pasiva; el Ministerio no puede responder por los actos u omisiones en que incurrió el ISS, o sobre la expedición de actos administrativos en los cuales no ejerció ni puede ejercer control alguno […]».
I.3.- La providencia apelada
Como se indicó anteriormente, en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, celebrada el 17 de julio de 2018, el Magistrado sustanciador del proceso, resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en los siguientes término:
«[…] para la Sala, como bien lo invocan las entidades demandadas Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, y, Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, no resulta jurídicamente procedente predicar la vinculación -material y funcional- entres éstas y los hechos u omisiones planteadas en el libelo.
En efecto, de un lado, el vínculo material queda excluido con la valoración de los hechos en los que se sustenta la demanda y las pruebas aportadas con el libelo y, de otro, el vínculo funcional se desvirtúa al analizar el contexto del principio de legalidad, las atribuciones constitucionales y legales de las entidades demandadas que formulan la excepción, quienes en efecto no participaron, ni tuvieron injerencia alguna en la producción o elaboración de los actos administrativos cuya nulidad se pretende a través del presente medio de control.
Bajo estos supuestos, les asiste razón a las precitadas entidades demandadas, lo que conlleva a declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva a su favor.
Deviene entonces, que frente a la la (sic) excepción de caducidad propuesta por la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, no hay lugar a hacer pronunciamiento alguno, dada la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva a su favor […]».
I.4.- El recurso de apelación.
I.4.1.- En la audiencia inicial precitada, la apoderada judicial de la sociedad Médicos San José S.A. en Liquidación interpuso recurso de apelación en contra de tal decisión adoptada por el magistrado sustanciador del proceso, intervención que fue grabada y que consta en el disco compacto que reposa en el folio 330 del cuaderno principal, en el cual se consigna lo siguiente:
«[…] si bien es cierto que las entidades aquí citadas no firmaron la resolución por medio de la cual se reconoció la acreencia de Médicos San José, también es cierto que el Seguro Social fue terminado y liquidado mediante la Resolución 0553 de 2015 de 27 de marzo, y las entidades vinculadas a ese acto administrativo fueron el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo, la Directora del Departamento Administrativo (sic), todos encabezados a través de la Presidencia de la República de Colombia, entonces si nosotros interponemos el recurso de reposición contra la resolución que dicta el liquidador del Seguro Social cuando nos califica la acreencia y no nos la resuelven porque dicen que él ya no tiene ninguna competencia, entonces nosotros recurrimos o acudimos a los entes que liquidaron el ISS.
Ahora bien, con la jurisprudencia dada por el Consejo de Estado conocida en el Boletín No. 296 de mayo de este año, en donde se argumenta que las entidades que firman un acto administrativo pueden ser vinculadas a los procesos, dice el boletín 296, que si recae la vinculación de quienes hayan suscrito los actos administrativos, esto es, el Presidente de la República, los Ministros y los directores de los Departamentos Administrativos.
Entonces, si el Decreto 0553 de 2015, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social y lo firman todas estas entidades, decreto por medio del cual se da por terminado y cierran el Seguro Social, y al no encontrar nosotros ninguna entidad que hubiera resuelto el recurso de reposición porque ya no podía, razón por la cual señor Magistrado, nosotros vinculamos a estas entidades que firmaron ese Decreto […]».
I.4.2.- De los argumentos del recurso de apelación presentado se corrió traslado a las apoderadas judiciales tanto del Ministerio de Salud y Protección Social como del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, las cuales indicaron lo siguiente:
I.4.2.1.- Apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social
«[…] cuando culminó el proceso liquidatorio del ISS, se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes, precisamente para administrar los pasivos y las contingencias de la entidad liquidada y ese patrimonio autónomo es administrado hoy por Fiduagraria, entidad que también es demandada en este proceso, porque inicialmente fue Fiduprevisora hoy día Fiduagraria […]».
I.4.2.2.- Apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
«[…] el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República está conforme con su decisión y se remite a los argumentos que se expusieron al momento de contestar la demanda. […]».
II.- Consideraciones del Despacho
II.1.- Los apoderados judiciales del Ministerio de Salud y Protección Social, y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, dentro de sus escritos de contestación de la demanda impetrada en su contra por la sociedad Médicos San José S.A. en Liquidación, propusieron como excepción previa la falta de legitimación en la causa por pasiva, excepción que fue resuelta favorablemente por el Magistrado Sustanciador del proceso en la audiencia inicial celebrada el 17 de julio de 2018, al considerar, en esencia, que dichas entidades no participaron en la elaboración de los actos administrativos demandados.
II.2.- Por tal razón, la parte actora en la aludida audiencia interpuso recurso de apelación en contra de dicha decisión, señalando, fundamentalmente, que aunque las citadas entidades no suscribieron los actos acusados, si participaron en la expedición de la Resolución No. 0553 de 27 de marzo de 2015, por medio de la cual se ordenó la liquidación del Instituto de Seguros Sociales.
II.3.- Para efectos de desatar el recurso de apelación, inicialmente es menester referirse a la noción de legitimación en la causa. En el auto de 30 de mayo de 2018, la Sección Tercera de la Corporación manifestó lo siguiente:
«[…] 2.2- Con relación a la noción de legitimación en la causa, la jurisprudencia constitucional se ha referido a ella, como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso, de esta manera cuando alguna de las partes carece de ella no podrá adoptarse una decisión a su favor. Frente a lo anterior es menester recordar lo que se ha dicho jurisprudencialmente al respecto:
“(…) La legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Cuando ella falte bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada (…).
II.4.- En la sentencia de 25 de abril de 2018, la Sección Cuarta de la Corporación también hizo referencia a la legitimación en la causa, así:
«[…] En cuanto a la legitimación en la causa, la Sección Cuarta de esta Corporación ha precisado que es la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. Como se observa, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandad.
a tiempo podría conllevar una sentencia inhibitoria, por ende, es obligación del juez tomar desde el principio del proceso las medidas correctivas del caso para evitar el fallo inhibitorio.
En ese de orden de ideas, conforme lo ha reiterado la Sala cuando son los actos del proceso sancionatorio los que son objeto de demanda y la devolución fue solicitada con garantía a favor del Estado, es procedente aceptar que el garante interponga directamente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en este entendido se encuentra que tiene legitimación por tener relación directa con el asunto objeto de debate y aunque no es un requisito procesal, si constituye un presupuesto de la pretensión que se invoca para ser parte e intervenir en el proceso […].
II.5.- Por su parte, esta Sala, en auto de 20 de octubre de 201, indicó que la legitimación en la causa debe entenderse como:
«[…] la posibilidad de que una persona formule o controvierta las pretensiones contenidas en la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso […]».
II.6.- Como puede evidenciarse, el fenómeno de la legitimación en la causa está ligado a la relación sustancial que se debate en el proceso judicial, lo que para el caso que conoce este despacho, corresponde a la discusión sobre la legalidad de los actos administrativos demandados por parte de la sociedad Médicos San José S.A. en Liquidación, mediante los cuales se califica y se reconoce una acreencia como extemporánea.
II.7.- Con fundamento en las anteriores premisas, resalta el Despacho que los actos acusados son los siguientes:
Resolución No. 10079 de 30 de marzo de 2015 “POR LA CUAL SE DA CUMPLIMIENTO A SENTENCIA JUDICIAL RELACIONADA CON PAGO DE FACTURAS POR PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD CONTRA INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN DE ACREENCIAS PRESENTADAS EN FORMA EXTEMPORÁNEA”, suscrita por el Apoderado General de Fiduciaria La Previsora S.A. Entidad Liquidadora del Instituto de Seguros Sociales.
Oficio AP -12000-00260 de 25 de mayo de 2015, dirigido a la doctora Carmen Elisa Ramírez Beltrán, apoderada judicial de la parte actora, por medio del cual el apoderado general del P.A.R. I.S.S. Liquidado, da «[…] respuesta al Radicado No. 007016 del 19 de mayo de 2015 del P.A.R. I.S.S. Devolución de documentos correspondientes a recurso de reposición contra la resolución que califica y gradúa acreencias, por encontrarse el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES LIQUIDADO Y EXTINTA SU PERSONERÍA JURÍDICA […]», acto administrativo en el cual se señala:
«[…] hemos recibido recurso de reposición en contra del acto administrativo antes señalado, hecho frente al cual debemos manifestar que el día 31 de marzo de 2015 se extinguió la autoridad que debía resolver el mismo, es decir, desapareció del ámbito jurídico. Por esta razón es imposible jurídica y materialmente emitir un pronunciamiento de fondo sobre el recurso presentado.
Cabe señalar que con posterioridad a la culminación del proceso liquidatorio del Instituto de Seguros Sociales, se configuró el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales Liquidado P.A.R. I.S.S., el cual se encarga de atender los procesos judiciales, administrativos y demás, en los que sea parte, tercero, interviniente o litisconsorte del Instituto de Seguro (sic) Sociales (ahora Liquidado).
Dicho lo anterior, debe precisarse que el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES – P.A.R. I.S.S. no tiene la competencia para pronunciarse modificando actos administrativos expedidos por el Liquidador del I.S.S. hoy Liquidado por las siguientes razones:
Los funcionarios del P.A.R. I.S.S. no tiene (sic) la calidad de autoridad administrativa, ni la competencia para expedir actos administrativos.
Legalmente la determinación del pasivo de la entidad hoy liquidada, es competencia exclusiva del Liquidador y ha de realizarse durante la existencia de la entidad […]».
Oficio UP 3177 de 23 de junio de 2015, dirigido a la misma apoderada judicial de la parte actora, por medio del cual la Coordinadora Jurídica PAR Instituto de Seguros Sociales Liquidado, da «[…] respuesta a derecho de petición remitido por vía e-mail el 9 de junio de 2015 sobre aclaración información entregada el 25 de mayo de 2017 No. AP1200000260 […]», en los siguientes términos:
«[…] Con el fin de dar respuesta al derecho de petición de la referencia, dónde actúa como apoderada de la Empresa Médicos San José LTDA (sic) y en el cual solicita aclaración sobre la información dada con AP No. 1200000260, nos permitimos manifestar lo siguiente:
Revisadas las bases de datos entregadas por el ISS Liquidado, se evidencia que la presentación de reclamación radicada con el No. 48402, acreencia que fue calificada con la resolución 10079, aprobando el crédito reclamado.
Posteriormente se presenta recurso de reposición el cual no es procedente desatarlo por parte del PAR ISS, lo anterior, en vista de los argumentos arriba expuestos y en atención a que los trámites del proceso Liquidatorio del ISS finalizaron el 31 de Marzo de 2015, el Patrimonio Autónomo de remanentes ISS liquidado, no es competente para atender, calificar y resolver recursos y graduar acreencias […]».
II.8.- Así las cosas, si bien es cierto el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2013 de 28 de septiembre de 201
, ordenó la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, acto administrativo suscrito por el Presidente de la República y por los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Salud y Protección Social, del Trabajo, y por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, también es una realidad que dichas autoridades administrativas no suscribieron los actos administrativos acusados.
Sumado a lo anterior, se pone de relieve que en el presente asunto no está en discusión el proceso liquidatorio del extinto Instituto de Seguros Sociales, sino que se ventila la legalidad de los precitados actos administrativos, los cuales fueron proferidos en cumplimiento de una condena impuesta en un fallo judicial emitido por esta Corporación que, valga resaltarlo, no está siendo desconocido.
II.9.- En este contexto, le asistiría la razón al a quo en tanto los actos administrativos acusados no fueron suscritos ni por el Presidente de la República ni por el Ministro de Salud y la Protección Social.
II.10.- Sin embargo, cabe resaltar que mediante Decreto Ley 4107 de 2011 “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”, se estableció que el Instituto de Seguros Sociales estaría vinculado al Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que dicha cartera tendría la legitimación en la causa para acudir al proceso en defensa de los intereses de la entidad liquidada, aun cuando no haya suscrito los actos acusados. Lo anterior, aunado al hecho consistente en que el artículo 6º del Decreto 0553 de 2015, dispuso:
“[…] Artículo 6°. Designación del Liquidador. La liquidación del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación será adelantada por Fiduciaria La Previsora SA, quien deberá designar un apoderado general de la liquidación y la Unidad de Gestión que se requiera. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribirá el respectivo contrato, con cargo a los recursos de la Entidad en liquidación […]”. (negrilla fuera de texto)
II.11.- En este contexto, y en tanto que los actos acusados fueron suscritos por el Apoderado General de la Liquidación del ISS, quien fuere designado por Fiduciara La Previsora S.A., en cumplimiento a lo ordenado en el citado artículo, dicha Fiduciaria y el Ministerio de Salud y Protección serían los llamados a responder por las actuaciones del liquidador del ISS.
Cabe poner de relieve que esta Corporación, en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado en relación con la vinculación del Ministerio de Salud y Protección Social en procesos en los cuales se demandan actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores de entidades. Así lo señaló, entre otros, en el auto de 1º de agosto de 201, en el que se indicó:
Es importante recordar que frente a la vinculación de MINSALUD y SUPERSALUD en procesos como el presente en el que se demandan actos administrativos expedidos por el liquidador de CAPRECOM, por medio de los cuales se gradúa, califica o rechaza una acreencia con cargo a la masa liquidatoria, esta Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en auto de 11 de abril de 2019, en el que claramente se concluyó que las mismas sí estaban legitimadas en la causa por pasiva. Al respecto, la Sala consideró:
“[…] Ahora bien, de acuerdo con el criterio reiterado de esta Corporación, debe destacarse que, tratándose de los actos expedidos por la extinta CAPRECOM, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho frente a éstos debió dirigirse en contra del Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud, aunque no haya expedido tales actos.
El primero, de un lado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 140 de 27 de enero de 2017, “Por el cual se modifica el Decreto 2519 de 2015”, norma que prevé que, en caso que los activos remanentes de la liquidación no sean suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso Liquidatorio, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social se subrogará en dichas obligaciones, y de otro, de lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2519 de 2015, en cuanto señala que el Ministerio suscribirá el contrato con la Fiduciaria La Previsora S.A. para la respectiva liquidación de CAPRECOM. Y la segunda, en consideración a que es procedente que se pronuncie sobre la legalidad de los actos que expidió el liquidador de una entidad sometida a su inspección, vigilancia y control, en los términos del artículo 41 del Decreto 254 de 2000, en concordancia con el artículo 6, numeral 27, del Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013. […].
Así mismo, en auto de 7 de febrero de la presente anualidad, esta Sala ya había explicado:
“[…] Respecto de la procedencia de vincular a la Superintendencia Nacional de Salud al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra los actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores designados en los procesos de liquidación de entidades vigiladas en el sector salud, esta Corporación ya se ha pronunciad al resolver asuntos en los que se demandaba la nulidad de resoluciones expedidas por el liquidador de SOLSALUD E.P.S., siendo ese un trámite de liquidación forzosa administrativa. Al respecto se señaló que la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en razón a la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador, con fundamento en el artículo 296 del Decreto Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico de Sector Financiero.
Ahora bien, en tratándose de procesos de liquidación voluntaria de entidades públicas del orden nacional, el artículo 41 del Decreto 254 de 2000 señala que “El hecho de que una entidad entre en liquidación, no constituye causal para que cese la Inspección, vigilancia y control de la misma, por parte de las autoridades competentes, la cual continuará desarrollándose teniendo en cuenta el estado de liquidación en que se encuentra la entidad, hasta su terminación”.
En concordancia con dicha disposición, el artículo 6, numeral 27, del Decreto 2462 de 7 de noviembre de 201, prevé dentro de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud la de “Ejercer la inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del Sector Salud en los casos en que se adelanten procesos de liquidación voluntaria en los sujetos vigilados”, siendo uno de los sujetos vigilados las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, como CAPRECOM EICE, por disposición del artículo 121 de la Ley 1438 de 201.
Así las cosas, en el caso particular la Sala advierte que, aunque la Superintendencia Nacional de Salud no haya expedido los actos que hoy se cuestionan, es posible exigir un pronunciamiento de fondo para que se manifieste sobre la legalidad de los actos que expidió el liquidador de una entidad sometida a su inspección, vigilancia y control, en los términos del citado artículo 41 del Decreto 254 de 2000.
En este contexto, la Superintendencia Nacional de Salud debe fungir como parte demandada en el presente trámite pues con ello, además, «[…] se preserva el derecho de todas las personas, reconocido en el artículo 229 de la Carta Política, al acceso a la administración de justicia, [...] permitiéndose que los actos administrativos demandados puedan ser controlados por esta jurisdicción e igualmente que exista una persona jurídica pública que pueda asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan de este proceso judicial. […].
[…]
Mediante providencia de 26 de julio de 201 esta Sección se pronunció sobre la legitimación del Ministerio de Salud y Protección Social para comparecer como demandado en aquellos procesos donde se pretende la nulidad de actos administrativos expedidos por CAPRECOM EICE, hoy liquidada, por medio de los cuales se califica y gradúa una acreencia presentada con cargo a la masa liquidatoria. Al respecto concluyó que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 140 de 27 de enero de 2017, “Por el cual se modifica el Decreto 2519 de 2015”, el Ministerio de Salud y Protección Social puede concurrir como demandado en estos asuntos.
[…]
En consideración a lo anterior, se advierte que, si bien el Ministerio de Salud y de la Protección Social no intervino en la expedición de los actos administrativos acusados, ante una posible falta de activos remanentes de la liquidación, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 140 de 2017, se subrogarán en ese Ministerio dichas obligaciones. De ahí que no asista razón al a quo en cuanto a la falta de legitimación en la causa frente al mismo.
A lo anterior se agrega que el Decreto que ordenó la supresión y liquidación de CAPRECOM fue expedido por el Gobierno Nacional, con la firma del Ministro de Salud y Protección Social, y en su artículo 6º se dispuso “La dirección de la liquidación de la Caja de Previsión Social Comunicaciones, CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN, estará a cargo un liquidador. La liquidación será adelantada por Fiduciaria La Previsora S.A., quien deberá designar un apoderado general de la liquidación. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribirá el respectivo contrato, con cargo a los recursos de la Entidad en liquidación […]”
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Por todo lo anterior, habrá de confirmarse la decisión tomada por el doctor Fernando Augusto García Muñoz, Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial celebrada el 17 de julio de 2018, consistente en declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y revocarse en relación con el Ministerio de Salud y Protección Social.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- CONFIRMAR la decisión proferida por el doctor Fernando Augusto García Muñoz, Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial celebrada el 17 de julio de 2018, en relación con la legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO.- REVOCAR la decisión proferida por el doctor Fernando Augusto García Muñoz, Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial celebrada el 17 de julio de 2018, en relación con la legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. En consecuencia, TÉNGASE al Ministerio de Salud y Protección Social como parte demandada.
TERCERO.- En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado
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