LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Es presupuesto de la pretensión procesal / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Consecuencias / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera, Tercera y Cuarta, de 20 de octubre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2013-00442-00, C.P. María Elizabeth García González; de 30 de mayo de 2018, Radicación 25000-23-36-000-2016-01418-02, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y 25 de abril de 2018, Radicación 25000-23-37-000-2015-00295-01, C.P. Milton Chaves García.
RECURSO DE APELACIÓN - Contra la decisión adoptada en audiencia inicial que declaró no probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva / LIQUIDACIÓN FORZOSA DE ENTIDADES VIGILADAS EN EL SECTOR SALUD - Régimen de control / AGENTE ESPECIAL LIQUIDADOR DE SELVASALUD EPS-S - Sus actos son susceptibles de control judicial así la entidad se encuentre extinta / AGENTE ESPECIAL LIQUIDADOR DE SELVASALUD EPS-S - Existencia de actos administrativos no dependen de la permanencia de la entidad en liquidación / FUNCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Control y seguimiento respecto de la actividad administrativa del liquidador / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Capacidad para ser parte en procesos en los cuales se controvierten actos proferidos por liquidación forzosa de entidad promotora de salud SELVASALUD EPS-S / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[E]l fenómeno de la legitimación en la causa está ligado a la relación sustancial que se debate en el proceso judicial, que para el caso que conoce este despacho, corresponde a la discusión sobre la juridicidad de los actos administrativos demandados por parte del Agente Especial Liquidador de SELVASALUD EPS-S En Liquidación, mediante los cuales se reconoció parcialmente la acreencia presentada por la parte en el proceso de liquidación Hospital Universitario CARI E.S.E y el consecuente reconocimiento del derecho solicitado. En este punto debe indicarse que esta Corporación, en decisiones judiciales precedentes en las que se discutía la legalidad de actos administrativos proferidos por los liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, ha establecido que sí le asiste legitimación en la causa por pasiva a la Superintendencia Nacional de Salud, en la medida en que dicha entidad, además de nombrar al liquidador de las entidades cuya liquidación ha ordenado, tiene a su cargo el control y seguimiento de dicho proceso de liquidación y, por supuesto, de las actuaciones del liquidador. [...] Por todo lo anterior, habrá de confirmarse la decisión tomada por el [...] Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial celebrada el 15 de noviembre de 2016, en torno a declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Superintendencia Nacional de Salud, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Quinta, de 25 de enero de 2018, Radicación 68001-23-33-000-2015-00320-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 14 de mayo de 2018, Radicación 25000-23-41-000-2015-00794-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; y 31 de mayo de 2018, Radicación 25000-23-24-000-2006-00768-01, C.P. Rocío Araújo Oñate.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 76001-23-33-001-2015-00147-01
Actor: HOSPITAL UNIVERSITARIO CARI E.S.E
Demandado: SELVASALUD EPS-S EN LIQUIDACIÓN Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: Recurso de apelación en contra de auto que declara no probada una excepción
El despacho decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Superintendencia Nacional de Salud en contra de la decisión adoptada por el doctor Ronald Otto Cedeño Blume, Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial celebrada el 15 de noviembre de 2016, consistente en declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por dicha entidad de inspección, vigilancia y control.
I.- Antecedentes
El Hospital Universitario CARI E.S.E., a través de apoderado especial y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda en contra de SELVASALUD EPS-S En Liquidación y de la Superintendencia Nacional de Salud, con la que pretende lo siguiente:
«[...] PRIMERO: Que se declare LA NULIDAD de la Resolución No. 176 del 28 de marzo del año 2014, proferida por el Agente LIQUIDADOR de SELVASALUD EPSS EN LIQUIDACIÓN – DR JOSE MARIA BALCAZAR CASTILLO "Por medio de la cual el Agente Especial Liquidador de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado Selvasalud en Liquidación [...], se pronuncia acerca de la calificación y graduación de Acreencias presentadas (sic) en el Proceso Liquidatorio. – " (sic) en lo que respecta al ARTÍCULO TERCERO:
RECHAZAR las siguientes reclamaciones oportunamente presentadas con cargo a bienes y sumas de la masa liquidatoria de SELVASALUD EPSS EN LIQUIDACIÓN, y con cargo a recursos de la masa de la liquidación en los términos de lo dispuesto en la parte considerativa del presente acto; graduadas en la siguiente clase y orden de prelación.- [...] QUINTA CLASE: [...] 125 [...] HOSPITAL UNIVERSITARIO CARI ESE. [...] 800253167-9 [...] $4.724.292.546 [...] $0 [...]$4.724.292.546 [...] 1.13/1.14/1.15/1.23/1.24/1.30/1.31/1.33/1.34/1.35/2.1/7.1.
El artículo TERCERO de la Resolución No 0176 de fecha 28 de marzo del año 2014, hace alusión a las reclamaciones (No 125) rechazadas dentro del proceso liquidatorio de SELVASALUD EPS S EN LIQUIDACIÓN y que fuera objeto del Recurso de Reposición decidido con la Resolución No 0860 de fecha 4 de julio del año 2004 (sic).
SEGUNDO. Que se declare la NULIDAD de la Resolución No 300 de fecha 28 de marzo del año 2014 "Por medio de la cual el Agente Especial Liquidador de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado SELVASALUD en liquidación, adiciona un anexo técnico de auditoría médica respecto del Crédito No 125 del HOSPITAL UNIVERSITARIO CARI ESE, graduado y calificado en la Resolución No 176 de fecha 28 de marzo del año 204.- " (sic) en el que se dispone en el artículo PRIMERO: (se cita)
[...]
TERCERO: Que se declare LA NULIDAD PARCIAL DE LA RESOLUCIÓN No 0860 (sic) de fecha 4 de julio del año 2014, "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el Hospital Universitario Cari ESE contra las resoluciones No 0176 y 300 del 28 de marzo del año 2014", que su artículo PRIMERO, dispone: (se cita)
[...]
En el ARTÍCULO SEGUNDO de la Resolución No 0860 de fecha 28 de marzo del año 2014, se dispone REVOCAR el artículo TERCERO de la resolución No 0176 del 28 de marzo de 2014, respecto del crédito No 125, el cual quedará sin efectos, y de acuerdo al artículo SEGUNDO (que realmente debe ser cuarto) RECONOCE parcialmente las siguientes reclamaciones presentadas con cargo a los bienes y sumas de la masa liquidatoria de SELVASALUD EPSS EN LIQUIDACIÓN, por las razones expuestas:
[...]
De lo anterior se colige, que del total valor reclamado por el HOSPITAL UNIVERSITARIO CARI ESE en la acreencia No 125 y que suma cuatro mil setecientos veinticuatro millones doscientos noventa y dos mil quinientos cuarenta y seis pesos moneda legal colombiana ($4.724.292.546), solo le fueron reconocidos finalmente con RESOLUCIÓN No 0860 de fecha 4 de julio del año 2014, "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el Hospital Universitario Cari ESE contra las resoluciones No 0176 y 300 del 28 de marzo del año 2014" la suma de quinientos veinte siete (sic) millones seiscientos noventa y siete mil cuatrocientos setenta y seis pesos $527.697.476, por lo que el valor que no se RECONOCIÓ y se RECHAZÓ por parte del Agente Liquidador Especial es de: Cuatro mil ciento noventa y seis millones quinientos noventa y cinco mil setenta pesos moneda legal $4.196.595.070.
CUARTO: Se declare solidariamente responsable a la entidad demandadas SELVASALUD EPS-S EN LIQUIDACIÓN y la NACIÓN-SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD por la expedición de los actos administrativos acusados Resolución No 176 de fecha 28 de marzo del año 2014, Resolución No 300 de fecha 28 de marzo del año 2014 y Resolución No 0860 de fecha 4 de julio del año 2014 y que son contrarios a derecho.
En consecuencia de lo anterior se reconozcan a título de Restablecimiento del Derecho las siguientes:
CONDENAS:
PRIMERO: Se ordene a la entidades demandadas (sic) de manera solidaria a efectuar los procedimientos correspondientes para el reconocimiento y pago de la ACREENCIA rechazada al Hospital Universitario CARI E.S.E. por valor de Cuatro mil ciento noventa y seis millones quinientos noventa y cinco mil setenta pesos moneda legal $4.196.595.070, por concepto de los servicios de salud prestados, actividades, procedimientos, intervenciones, insumos y medicamentos y que tienen como soportes las facturas relacionadas en el anexo que se acompaña.
SEGUNDO: Se condene a las demandadas solidariamente al pago de los intereses moratorios causados sobre la suma reclamada a favor del Hospital Universitario CARI E.S.E., desde cuando se hicieron exigibles las obligaciones hasta cuando se efectúe el pago. La liquidación de intereses se deberá aplicar en los términos indicados en la ley 1122 de 2007 complementada por la ley 1438 de 2011. (Art. 56).
TERCERO: Se condene a las demandadas SELVA SALUD EPS S EN LIQUIDACIÓN Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – NACIÓN solidiariamente al pago de las costas y agencias en derecho liquidadas según tarifa legal vigente a que haya lugar en aplicación de lo preceptuado en el Art. 90 de la C.N. [...]».
I.2.- Trámite del proceso
I.2.1.- La demanda fue admitida mediante auto de 13 de abril de 2015[2] y tanto SELVASALUD S.A. EPS-S en Liquidación[3] como la Superintendencia Nacional de Salud[4], procedieron, dentro de la oportunidad procesal correspondiente[5], a contestar la demanda.
I.2.2.- SELVASALUD S.A. EPS-S en Liquidación, al contestar la demanda, formuló la excepción que denominó «[...] EXCEPCIÓN INNOMINADA [...]».
I.2.3.- La Superintendencia Nacional de Salud, al contestar la demanda, a su turno, formuló como excepciones las de «[...] INEXISTENCIA DE CAUSAL DE NULIDAD Y EN CONSECUENCIA AUSENCIA DE TÍTULO JURÍDICO QUE FUNDAMENTE EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-EXCEPCIÓN DE LEGALIDAD [...]», «[...] INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN [...]», «[...] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA [...]», «[...] INEXISTENCIA DEL NEXO O RELACIÓN DE CAUSALIDAD [...]» y «[...] EXCEPCIÓN GENÉRICA [...]».
I.2.4.- La parte demandante se pronunció en relación con la excepción formulada por SELVASALUD S.A. EPS-S en Liquidación, mediante escrito de 10 de septiembre de 2015[6].
I.2.5.- Posteriormente, se realizó la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 el día 15 de noviembre de 2016[7], en la que, entre otras decisiones, el magistrado sustanciador del proceso resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Superintendencia Nacional de Salud, indicando que la misma no tenía vocación de prosperidad; decisión que fue objeto del recurso de apelación que, sea del caso indicar, debe ser resuelto por este Despacho.
I.2.6.- Dicha excepción fue formulada por la entidad de inspección, vigilancia y control, en los siguientes términos:
«[...] es claro que las pretensiones planteadas en una eventual demanda (sic), pretenden la declaratoria de responsabilidad de la Superintendencia Nacional de Salud, pretensiones que no encuentran asidero ni fundamento jurídico alguno, pues no existe la obligación legal que así lo establezca, toda vez que en materia de procedimientos de intervención, la Superintendencia Nacional de Salud se rige por lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero [...] las actuaciones adelantadas por la Superintendencia Nacional de la Salud, en torno a la intervención realizada a SELVASALUD EPS S.A. en liquidación, fueron realizadas en pleno desarrollo de los preceptos constitucionales y legales, esto es, de conformidad con los artículos 48, 49 y 365 y en el parágrafo 2º del artículo 233 de la 100 de 1993 (sic), el inciso 1º del artículo 6º del Decreto 506 de 2005, la Ley 1122 de 2007 y la Ley 1438 de 2011 artículo 124, tal y como se evidencia en el procedimiento administrativo de intervención realizado por la Superintendencia Nacional de Salud.
Es por lo anterior que no deben prosperar unas eventuales pretensiones en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, pues precisamente la entidad ha cumplido sus obligaciones conforme a la ley, de ahí que se presente una evidente falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el sujeto pasivo de la obligación contraída mediante las acreencias aludidas por el demandante y en general, de la relación jurídica sustancial, debe ser dirigida únicamente frente a SELVASALUD E.P.S. S.A. en liquidación, con quien se celebró el negocio jurídico [...]».
I.3.- La providencia apelada
Como se indicó anteriormente, en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA celebrada el 15 de noviembre de 2016, el Magistrado sustanciador del proceso, resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, indicando lo siguiente[8]:
«[...] este Despacho considera que la excepción o la exceptiva de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta oportunamente por la Superintendencia Nacional de Salud, no tiene vocación de prosperidad, teniendo en cuenta que dicha entidad la Superintendencia Nacional de Salud tiene la competencia legal para ejercer el control sobre los actos expedidos por los liquidadores que hayan actuado en virtud de la liquidación forzosa administrativa, todo esto de conformidad en el artículo 296 del Estatuto Orgánico Financiero en concordancia con el 121 de la Ley 142 del año 1994, pero si existiera alguna duda le Despacho tuvo la oportunidad de hacer una revisión de los diferentes pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado en casos similares, y he encontrado que efectivamente el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa en casos como el que nos concita en la mañana del día de hoy, ha establecido claramente que en estos casos es factible, y más que factible es un deber de la Superintendencia respectiva, toda vez que obran como los organismos a los cuales están vinculadas o adscritas las respectivas entidades respectivas (sic) para que se pronuncien sobre los actos demandados, me voy a permitir citar una providencia del Honorable Consejo de Estado, Sección Primera, que además es bastante reciente del 2 de junio del año en curso, con ponencia del doctor Guillermo Vargas Ayala dentro del radicado 2015-00723, allí en esta providencia en la parte respectiva se dijo lo siguiente ´de conformidad con lo expuesto resulta claro que la actividad de la Superintendencia no es solo de designación de liquidadores sino de control sobre sus actuaciones lo cual implica que deba estar vinculada al proceso de la referencia en orden a que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones que se censuran´.
De esta manera para el Despacho es claro que es plausible que la Superintendencia Nacional de Salud en casos como el que se adelanta en este proceso y en otros de similares pretensiones que también adelanta este Despacho, como efectivamente lo ha hecho, con el fin de que haya un pronunciamiento de dicha entidad respecto a las pretensiones de las mismas, lo que no es óbice para aclarar que obviamente la responsabilidad de las mismas solo será definida al momento de proferir la sentencia y que el hecho que se desestime la exceptiva planteada por la Superintendencia Nacional de Salud no implica que se esté prejuzgando de entrada sobre la responsabilidad sobre la misma, solamente como lo señala el consejo de estado en la providencia antes reseñada, es factible que se vincule a dicho organismo nacional para que emita un pronunciamiento sobre las pretensiones de la misma, pues tiene el deber y la facultad de ejercer el control legal de los actos proferidos por estos entes.
Por todo lo anterior el Despacho considera que debe rechazarse la exceptiva planteada oportunamente por la Superintendencia Nacional de Salud, de falta de legitimación en la causa por pasiva [...]».
I.4.- El recurso de apelación.
I.4.1.- En la audiencia inicial precitada, la apoderada judicial de la Superintendencia Nacional de Salud interpuso recurso de apelación en contra de tal decisión adoptada por el magistrado sustanciador del proceso, intervención que fue grabada y que consta en el disco compacto que reposa en el folio 545 del cuaderno principal, en el cual se expresó lo siguiente:
«[...] efectivamente la Superintendencia Nacional de Salud en cumplimento y de conformidad con la ley, ordenó la intervención y liquidación de la entidad Selvasalud, pero esto no significa que le entidad tenga la obligación y la responsabilidad de pagar acreencias de negociaciones que hicieron entre el hoy demandante Hospital CARI y Selvasalud EPS en Liquidación en su momento, igualmente la Superintendencia Nacional de Salud, efectivamente asigna liquidador porque así lo ordena la ley, y no porque ella lo tenga como por sí, o porque sea una de sus funciones, es una obligación que le ha determinado la ley de designar el agente interventor no solo en este caso sino en todos los demás, pero eso no significa que nosotros co-administremos con el agente liquidador, efectivamente la Superintendencia Nacional de Salud tiene la función de inspección vigilancia y control, pero repito ese control no significa que nosotros tengamos la facultad de co-administrar con el agente interventor que en su momento es el representante legal del Hospital en este caso o el represente legal de la entidad intervenida, y es él el que únicamente deba responder por sus actuaciones o acciones u omisiones que en su momento haga como aceptar o rechazar por glosas o demás determinaciones que se hayan hecho, por lo anterior interpongo el recurso de apelación [...]».
I.4.2.- De los argumentos del recurso de apelación presentado se corrió traslado a la parte demandante, la cual indicó:
«[...] No le asiste indudablemente la razón a la apoderada de la Superintendencia Nacional de Salud, por cuanto como bien lo expresó el Magistrado debidamente sustentado, la Superintendencia Nacional de Salud, tiene la facultad de nombrar agente liquidador y estar pendiente de todo el trámite de la liquidación forzosa administrativa y de las liquidaciones de todas las entidades de salud, adicionalmente a ello no puede pretenderse que la Superintendencia Nacional de Salud sea un convidado de piedra frente a las actuaciones que desarrollen todas las entidades sujetas a su control.
[...]».
I.4.3.- De otra parte, la representante del Ministerio Público, manifestó:
«[...] la falta de legitimación en la causa señalada por la entidad demandada y vinculada, Superintendencia de Salud (sic), no es una ausencia de legitimación procesal, es necesario establecer la diferencia entre la legitimación en la causa procesal y la legitimación en la causa sustancial, los argumentos planteados en el recurso tienen que ver o tienen relación directa con la responsabilidad que le pueda corresponder a la Superintendencia en la decisión que en última instancia deberá tomarse con la sentencia, distinto es que pueda haberse llamado para comparecer al proceso, esto es, que la Superintendencia de Salud, sí está legitimada procesalmente para comparecer al proceso, otra cosa será, que a través del trámite procesal judicial que se adelante, se establezca la responsabilidad y se dirima ello en la sentencia [...]».
II.- Consideraciones del Despacho
II.1.- La apoderada judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, dentro del escrito de contestación de la demanda impetrada en su contra por el Hospital Universitario CARI E.S.E., propuso como excepción previa la «[...] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA [...]», excepción que fue resuelta desfavorablemente por el Magistrado Sustanciador del proceso en la audiencia inicial celebrada el 15 de noviembre de 2016, al considerar, en esencia, que:
«[...] el sujeto pasivo de la obligación contraída mediante las acreencias aludidas por el demandante y en general, de la relación jurídica sustancial, debe ser dirigida únicamente frente a SELVASALUD E.P.S. S.A. en liquidación, con quien se celebró el negocio jurídico [...]».
II.2.- Por tal razón, la entidad demandada en la aludida audiencia interpuso recurso de apelación en contra de dicha decisión, señalando, fundamentalmente, que:
«[...] la Superintendencia Nacional de Salud tiene la función de inspección vigilancia y control, pero repito ese control no significa que nosotros tengamos la facultad de co-administrar con el agente interventor que en su momento es el representante legal del Hospital en este caso o el represente legal de la entidad intervenida [...]».
II.3.- Para efectos de desatar el recurso de apelación, inicialmente es menester referirse a la noción de legitimación en la causa. En el auto de 30 de mayo de 2018, la Sección Tercera de la Corporación manifestó lo siguiente:
«[...] 2.2-Con relación a la noción de legitimación en la causa, la jurisprudencia constitucional se ha referido a ella, como la "calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso"[9], de esta manera cuando alguna de las partes carece de ella no podrá adoptarse una decisión a su favor. Frente a lo anterior es menester recordar lo que se ha dicho jurisprudencialmente al respecto:
"(...) La legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Cuando ella falte bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada (...)"[10].
2.3.-En la reciente jurisprudencia de la Sección Tercera se ha establecido que:
"(...) se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda (...) la legitimación material en la causa, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño (...)"[11]. [...]»
II.4.- En la sentencia de 25 de abril de 2018, la Sección Cuarta de la Corporación también hizo referencia a la legitimación en la causa, así:
«[...] En cuanto a la legitimación en la causa, la Sección Cuarta de esta Corporación ha precisado que es la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. Como se observa, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado[13].
Esta Sala definió la falta de legitimación en la causa como un presupuesto de la pretensión y no del medio de control, así:[14]
"[...] la Sala precisa que, en estricto sentido no se trata de una excepción, sino de un defecto de la pretensión, que debe enmarcarse dentro de lo que la doctrina procesal ha denominado tradicionalmente como la falta de legitimación en la causa. Dicha legitimación, que es un presupuesto material para la sentencia de fondo, consiste, desde el punto de vista del demandante, en que exista identidad entre quien alega la pretensión y quien, de acuerdo con el derecho sustancial, tiene la titularidad del derecho que invoca y, desde el punto de vista del demandado, en que este sea la persona que conforme al derecho sustancial pueda discutir válidamente las pretensiones de la demanda".
También se ha precisado que la legitimación en la causa "no es un requisito de la demanda, ni del procedimiento. No obstante, no subsanarlo a tiempo podría conllevar una sentencia inhibitoria, por ende, es obligación del juez tomar desde el principio del proceso las medidas correctivas del caso para evitar el fallo inhibitorio."[15]
En ese de orden de ideas, conforme lo ha reiterado la Sala cuando son los actos del proceso sancionatorio los que son objeto de demanda y la devolución fue solicitada con garantía a favor del Estado, es procedente aceptar que el garante interponga directamente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en este entendido se encuentra que tiene legitimación por tener relación directa con el asunto objeto de debate y aunque no es un requisito procesal, si constituye un presupuesto de la pretensión que se invoca para ser parte e intervenir en el proceso [...]»[16].
II.5.- Por su parte, esta Sala, en auto de 20 de octubre de 2017[17], indicó que la legitimación en la causa debe entenderse como:
«[...] la posibilidad de que una persona formule o controvierta las pretensiones contenidas en la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso [...]».
II.6.- Como puede evidenciarse, el fenómeno de la legitimación en la causa está ligado a la relación sustancial que se debate en el proceso judicial, que para el caso que conoce este despacho, corresponde a la discusión sobre la juridicidad de los actos administrativos demandados por parte del Agente Especial Liquidador de SELVASALUD EPS-S En Liquidación, mediante los cuales se reconoció parcialmente la acreencia presentada por la parte en el proceso de liquidación Hospital Universitario CARI E.S.E y el consecuente reconocimiento del derecho solicitado.
II.7.- En este punto debe indicarse que esta Corporación, en decisiones judiciales precedentes en las que se discutía la legalidad de actos administrativos proferidos por los liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, ha establecido que sí le asiste legitimación en la causa por pasiva a la Superintendencia Nacional de Salud, en la medida en que dicha entidad, además de nombrar al liquidador de las entidades cuya liquidación ha ordenado, tiene a su cargo el control y seguimiento de dicho proceso de liquidación y, por supuesto, de las actuaciones del liquidador.
«[...] De lo expuesto se desprende que la labor de la Superintendencia es no sólo de designación del liquidador sino de control sobre sus actuaciones, lo cual implica que deba vincularse al proceso de la referencia en orden a que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones que se censuran.
II.8.- Esta posición ha sido reiterada en los autos de 28 de enero de 2018[18] y 24 de mayo de 2018[19]. En este último auto, la Sección señaló:
«[...] Respecto de la procedencia de vincular a la Superintendencia Nacional de Salud al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra los actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores designados en los procesos de liquidación forzosa de entidades vigiladas en el sector salud, esta Corporación ya se ha pronunciado al resolver un caso similar en el que se demandó la nulidad de resoluciones expedidas por el liquidador de SOLSALUD E.P.S., en el sentido de indicar que la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en razón a la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador, con fundamento en el artículo 296 del Decreto Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico de Sector Financiero, norma aplicable al presente caso [...] En este contexto, la Superintendencia Nacional de Salud debe fungir como parte demandada en los procesos seguidos en contra de la citada Solsalud EPS en atención a las funciones de seguimiento y control de las actuaciones del liquidador de la Entidad Promotora de Salud. Con ello, como se dijo en la providencia antes citada de 25 de enero de 2018 [...]». (negrillas y subrayas fuera de texto)
II.9.- Esta tesis ha sido igualmente prohijada por otras secciones de la Corporación. Así, en sentencia de 31 de mayo de 2018[20], la Sección Quinta del Consejo de Estado explicó:
«[...] 2. Cuestión previa – Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva expuesta por la Superintendencia Nacional de Salud.
Teniendo en cuenta que la parte actora en su escrito de apelación solicitó "revocar en todas su partes la SETENCIA proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA", esta Sala analizará si hay lugar a confirmar o a revocar el numeral primero de la decisión de primera instancia a través de la cual se declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Superintendencia Nacional de Salud.
Al margen de lo expuesto, se precisa que uno de los presupuestos procesales en materia contenciosa administrativa[21] consiste en resolver en la sentencia definitiva cualquier excepción que el fallador encuentre probada en el curso del proceso, razón por la cual es necesario que esta Sala se pronuncie sobre esta cuestión previa en lo atinente a la entidad de inspección vigilancia y control.
La Sala evidencia que el argumento por el cual el Tribunal declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva estuvo fundada en que la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD no fue la entidad que profirió los actos administrativos demandados.
La vinculación del ente de inspección, vigilancia y control en el trámite de los procesos contencioso-administrativos seguidos en contra de entidades en proceso de liquidación forzosa, ya ha sido analizada por esta Corporación, al respecto, en el auto de 28 de enero de 2016[22], Magistrado Ponente: Guillermo Vargas Ayala, se dispuso lo siguiente:
[...]
Con base en el auto citado es claro que la labor de la Superintendencia no solo consiste en la designación del liquidador dentro del proceso liquidatorio sino que además debe ejercer un control sobre sus actuaciones, lo cual implica que su participación es necesaria dentro del proceso judicial para que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones que se censuran.
Así las cosas, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 11.3.1.1.1.a 11.3.1.1.4. y 11.3.15.1.1 del Decreto 2555 de 2010 "Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones se trae a colación la función de seguimiento de parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras – FOGAFIN, las cuales son predicables de la Superintendencia Nacional de Salud, respecto de la actividad administrativa que despliega el liquidador por ella nombrado. A continuación, se precisan las referidas disposiciones:
[...]
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala considera que la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, en atención a las funciones de seguimiento y control de las actuaciones del liquidador, debe fungir como parte demandada en los procesos judiciales que se dirijan contra actos de este, motivo por el cual se descartan los motivos que llevaron al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva y en consecuencia se revocará el artículo primero de la decisión de primera instancia y en su lugar se tendrá como parte demandada a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
Con la anterior decisión se preserva el derecho de todas las personas, reconocido en el artículo 229 de la Carta Política, al acceso a la administración de justicia, esto es, «[...] la posibilidad de acudir ante los órganos de investigación y los diferentes jueces, en condiciones de igualdad, para demandar la protección de derechos e intereses legítimos o el cumplimiento integral del orden jurídico, de acuerdo a unos procedimientos preestablecidos y con observancia plena de las garantías sustanciales y adjetivas contempladas en la ley [...]»[23], en el sentido de que los actos administrativos demandados puedan ser controlados por esta jurisdicción e igualmente se garantice la existencia de una persona jurídica pública que pueda asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan de la decisiones que se adopten dentro del trámite judicial [...]».
II.10.- Por todo lo anterior, habrá de confirmarse la decisión tomada por el doctor Ronald Otto Cedeño Blume, Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial celebrada el 15 de noviembre de 2016, en torno a declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Superintendencia Nacional de Salud, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- CONFIRMAR la decisión proferida por el doctor Ronald Otto Cedeño Blume, Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial celebrada el 15 de noviembre de 2016, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado
[1] Fol. 1-102, cuaderno principal.
[2] Fol. 413-416, cuaderno principal.
[3] Fol. 455-482, cuaderno principal.
[4] Fol. 433-441, cuaderno principal.
[6] Fol. 485-489, cuaderno principal.
[7] Fol. 531-536 y disco compacto fol. 545, cuaderno principal.
[8] Se transcribe lo pertinente del disco compacto contentivo de la grabación realizada de la audiencia.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-965 de 2003.
[10] Consejo de Estado, sentencia del 23 de octubre de 1990, expediente:6054
[11] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre de 2009, Exp. 18163 del 04 de febrero de 2010, Expediente 17720.
[12] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-36-000-2016-01418-02(60004). Actor: JOSÉ MILTON MORALES REY MARÍA CÉSPEDES TORRES. Demandado: ECOPETROL Y OTRO. Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO).
[13] Auto de 28 de septiembre de 2016, número de radicación interno 22359, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
[14] Sentencia del 11 de febrero de 2014, número de radicación interno 18456, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[15] Auto de 22 de noviembre de 2016, número de radicación interno. 21894, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[16] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA. Bogotá D.C, veinticinco (25) de abril de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-37-000-2015-00295-01(23289). Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN.
[17] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00442-00. Actor: COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO. Demandado: COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO. Referencia: Recurso ordinario de súplica. Referencia: Confirma decisión proferida en audiencia inicial respecto de las excepciones no probadas. La Sala se abstiene de estudiar adición de la sustentación del recurso de súplica por improcedente.
[18] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00320-01. Actor: CLÍNICA CHICAMOCHA S.A. Demandado: SOLSALUD E.P.S. S.A. LIQUIDADA Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
[19] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, 24 de mayo de 2018, Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00794-01, Actor: IPS Corpo Medical S.A.S., Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social.
[20] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA – DESCONGESTIÓN. Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE. Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018).Radicación número: 25000-23-24-000-2006-00768-01. Actor: CLÍNICA SAN IGNACIO LTDA. Demandado: A.R.S. CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA-COMCAJA A.R.S EN LIQUIDACIÓN.Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia – Revoca numeral primero y confirma en todo lo demás la providencia de primera instancia en el sentido de negar la nulidad parcial de los actos administrativos cuestionados.
[21] Artículo 164 del Código Contencioso Administrativo.
[22] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA. Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00041-01. Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL. Demandado: SOLSALUD EPS. S.A. EN LIQUIDACIÓN.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-934 / 13, Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla.
