RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social y se estimó no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Superintendencia / FUNCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – Control y seguimiento respecto de las actuaciones del liquidador / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – Capacidad para ser parte en procesos en los que se demanda los actos expedidos por el liquidador / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
Respecto de la procedencia de vincular a la Superintendencia Nacional de Salud al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra los actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores designados en los procesos de liquidación de entidades vigiladas en el sector salud, esta Corporación ya se ha pronunciado al resolver asuntos en los que se demandaba la nulidad de resoluciones expedidas por el liquidador de SOLSALUD E.P.S., siendo ese un trámite de liquidación forzosa administrativa. Al respecto se señaló que la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en razón a la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador, con fundamento en el artículo 296 del Decreto Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico de Sector Financiero. [...] Así las cosas, en el caso particular la Sala advierte que, aunque la Superintendencia Nacional de Salud no haya expedido los actos que hoy se cuestionan, es posible exigir un pronunciamiento de fondo para que se manifieste sobre la legalidad de los actos que expidió el liquidador de una entidad sometida a su inspección, vigilancia y control, en los términos del citado artículo 41 del Decreto 254 de 2000. En este contexto, la Superintendencia Nacional de Salud debe fungir como parte demandada en el presente trámite pues con ello, además, "[...] se preserva el derecho de todas las personas, reconocido en el artículo 229 de la Carta Política, al acceso a la administración de justicia, [...] permitiéndose que los actos administrativos demandados puedan ser controlados por esta jurisdicción e igualmente que exista una persona jurídica pública que pueda asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan de este proceso judicial. [...]".
RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social y se estimó no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Superintendencia / SUBROGACIÓN DE LAS OBLIGACIONES DE CAPRECOM EICE- Marco normativo / SUBROGACIÓN DE LAS OBLIGACIONES DE CAPRECOM EICE- En el Ministerio de Salud y Protección Social
[S]e advierte que, si bien el Ministerio de Salud y de la Protección Social no intervino en la expedición de los actos administrativos acusados, ante una posible falta de activos remanentes de la liquidación, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 140 de 2017, se subrogarán en ese Ministerio dichas obligaciones. De ahí que no asista razón al a quo en cuanto a la falta de legitimación en la causa frente al mismo. A lo anterior se agrega que el Decreto que ordenó la supresión y liquidación de CAPRECOM fue expedido por el Gobierno Nacional, con la firma del Ministro de Salud y Protección Social, y en su artículo 6º se dispuso "La dirección de la liquidación de la Caja de Previsión Social Comunicaciones, CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN, estará a cargo un liquidador. La liquidación será adelantada por Fiduciaria La Previsora S.A., quien deberá designar un apoderado general de la liquidación. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribirá el respectivo contrato, con cargo a los recursos de la Entidad en liquidación".
NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Primera, de 28 de enero de 2016, Radicación 68001-23-33-000-2015-00041-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 25 de enero de 2018, Radicación 68001-23-33-000-2015-00320-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 26 de julio de 2018, Radicación 25000-23-41-000-2017-01143-01, C.P. María Elizabeth García González
FUENTE FORMAL: DECRETO 2519 DE 2015 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEY 254 DE 2000 – ARTÍCULO 7 / DECRETO LEY 254 DE 2000 – ARTÍCULO 24 / DECRETO LEY 254 DE 2000 – ARTÍCULO 41 / DECRETO 2555 DE 2010 - ARTÍCULO 9.1.3.2.4 NUMERAL 1 LITERAL B / DECRETO LEY 663 DE 1993 – ARTÍCULO 296 / DECRETO 2462 DE 2013 - ARTÍCULO 6 NUMERAL 27 / LEY 1438 DE 2011 – ARTÍCULO 121 / DECRETO 140 DE 2017 – ARTÍCULO 3
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 81001-23-39-000-2017-00058-01
Actor: MEDICINA Y TECNOLOGÍA EN SALUD LIMITADA – MEDITEC SALUD IPS S.A.S
Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAPRECOM PAR CAPRECOM LIQUIDADO
Referencia: Recurso de apelación contra el auto que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social y estimó no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Superintendencia Nacional de Salud.
Se deciden los recursos de apelación oportunamente interpuestos por la parte demandante y la Superintendencia Nacional de Salud en contra del auto proferido en audiencia inicial el 2 de marzo de 2018, mediante el cual se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social y se estimó no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Superintendencia.
1.- ANTECEDENTES
La sociedad Medicina y Tecnología en Salud "MEDYTEC SALUD IPS S.A.S.", en adelante MEDYTEC SALUD, actuando por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en contra del Patrimonio Autónomo de Remanentes CAPRECOM liquidado, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud.
En la demanda solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones AL-09171 de 2016, "por medio de la cual se califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones "CAPRECOM" EICE en liquidación", y AL- 14596 de 2016, por la cual se confirma la Resolución AL-09171 de 2016.
A título de restablecimiento del derecho solicitó:
"[...] SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior pretensión y a título de restablecimiento del derecho se ordene al PAR CAPRECOM LIQUIDADO cancele las suma (sic) adeudada de TRES MIL NOVECIENTOS CINCUENTA MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS CON SETENTA Y SIETE $3.950.959.565, 79
TERCERO: Respecto del Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud con el objetivo de que se repare el daño causado con las acciones y omisiones adelantadas en el proceso previo o liquidatorio de caprecom, las cuales originaron daños patrimoniales a la empresa, obligando a éstas al resarcimiento del daño causado a MEDYTEC SALUD IPS S.A.S., cancelando la suma de TRES MIL NOVECIENTOS CINCUENTA MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS CON SETENTA Y SIETE $3.950.959.565, 79 [...]"[1].
2.- EL AUTO APELADO
El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante providencia de 2 de marzo de 2018, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social y estimó no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Superintendencia Nacional de Salud.
Como fundamento de su decisión, el Tribunal indicó que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió el Decreto 2519 de 2015, en el que se ordenó la supresión de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE, vinculada a dicha entidad, siendo este un proceso voluntario adelantado por disposición del Gobierno Nacional. En el artículo 3 del referido Decreto se dispuso que el régimen de liquidación se sujetaría, en lo no regulado, a las disposiciones que rigen las entidades financieras en liquidación, como lo es el Decreto Ley 663 de 1993. De otra parte, se refirió al artículo 41 del Decreto Ley 254 de 2000 que señala: "[...] el hecho de que una entidad entre en liquidación, no constituye causal para que cese la inspección, vigilancia y control de la misma, por parte de las autoridades competentes, la cual continuará desarrollándose teniendo en cuenta el estado de liquidación en que se encuentra la entidad, hasta su terminación [...]", y advirtió que el estado de liquidación de CAPRECOM no la exime de estar sujeta a las funciones de vigilancia, inspección y control por parte de las entidades y organismos competentes para ello.
En consideración a lo anterior, estimó que el Ministerio de Salud y Protección Social no contaba con legitimación en la causa por pasiva, toda vez que en los artículos 208 de la Constitución Política y 2 del Decreto 4107 de 2011, que señalan las funciones de dicho Ministerio, no se encuentra la de ejercer inspección, vigilancia y control y tampoco se advierte que esa entidad haya expedido los actos enjuiciados.
Frente a la Superintendencia Nacional de Salud, indicó que, según el Decreto 2462 de 2013, dicha entidad de carácter técnico encabeza el sistema de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, está adscrita al Ministerio de Salud de la Protección Social y dentro de sus funciones se encuentra la de vigilar los recursos y determinaciones que adopten las entidades en los casos de liquidación voluntaria.
A continuación se refirió al auto de 2 de junio de 2016, mediante el cual la Sección Primera del Consejo de Estado estudió la vinculación de la Superintendencia Nacional de Salud en una demanda contra SOLSALUD EPS EN LIQUIDACIÓN que, a diferencia de CAPRECOM, entró en liquidación mediante intervención forzosa administrativa. En consideración a dicha jurisprudencia, advirtió que el Decreto 2519 de 2015 dispuso una remisión normativa al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que lo desarrollan como el Decreto 2555 de 2010, el cual establece en su artículo 11.3.1.1.1. que las disposiciones allí contenidas serán aplicables a los procesos liquidatorios de entidades financieras y aseguradoras cuyo liquidador esté sometido al seguimiento del Fondo de Garantía de Instituciones Financieras – FOGAFÍN (entiéndase Superintendencia Nacional de Salud), con independencia de la modalidad bajo la cual se desarrolle el proceso.
En consecuencia, concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud tiene funciones de vigilancia, control e inspección sobre las actuaciones de la Fiduprevisora como liquidador de CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN, y "[...] cuenta con legitimación en la causa de hecho por pasiva, por lo que es imperativo que continúe vinculada al proceso, en orden a que tenga la oportunidad procesal para pronunciarse sobre la legalidad de las decisiones que se enjuician [...]"[2].
3.- LOS RECURSOS DE APELACIÓN
3.1. La Superintendencia Nacional de Salud interpuso recurso de apelación contra la decisión de declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la entidad.
Manifestó que comparte el planteamiento de la magistrada ponente según el cual la Superintendencia Nacional de Salud tenía la obligación de ejercer control y vigilancia sobre los actos del liquidador mientras se encontraba en curso el proceso de liquidación de CAPRECOM, al punto en que dentro del expediente obra el memorando 22015137030 dirigido al Ministro de Salud y en el cual el Superintendente Nacional de Salud hace un recuento pormenorizado de las situaciones de control y vigilancia encontradas en CAPRECOM en Liquidación. En dicho documento la Superintendencia expuso la situación crítica por la que atravesaba CAPRECOM, que para entonces se había agravado y ponía en riesgo la prestación de los servicios de salud, y realizó un recuento de las actividades de vigilancia y control que efectivamente se adelantaron por dicha entidad.
Se refirió a la providencia de 28 de septiembre de 2016, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso bajo radicado 68001-23-33-000-2015-00276-01(22359), demandados: Solsalud E.P.S S.A. y la Superintendencia Nacional de Salud y otros, en el cual se resolvió el recurso de apelación formulado en contra de la providencia que rechazó la demanda al encontrar que los demandados no se encontraban legitimados por pasiva. En concretó citó los siguientes apartes de dicha providencia:
"[...] En el sub examine, el a quo, en el auto apelado, consideró que pese a que los actos que hoy se acusan de ilegalidad fueron suscritos por el señor Hernández Vélez, este lo hizo en calidad de Agente Especial Liquidador, más no como persona natural, razón por la cual no es posible atribuirle legitimación para comparecer a este proceso; además, sus facultades fenecieron el 6 de junio de 2014.
Por otro lado, el Tribunal advirtió que en el escrito de subsanación, se indica que la demanda también fue interpuesta contra SOLSALUD EPS. S.A. en liquidación, el señor Fernando Hernández Vélez en calidad de agente especial liquidador de SOLSALUD, la Superintendencia Nacional de Salud y LEGAL STRATEGY SAS, sin embargo, al revisar el contenido de las pretensiones, encontró que ellas van encaminadas a enjuiciar [– como acá-] actos administrativos que fueron proferidos por el Agente Especial Liquidador de SOLSALUD EPS SA y no por las demás entidades demandadas, de lo cual coligió que ellas no intervinieron en la expedición de los actos administrativos objeto de disputa, por tanto, no puede endilgárseles legitimación en la causa por pasiva respecto al concepto de violación establecido en la demanda.
En efecto, para resolver la cuestión es necesario determinar la participación de SOLSALUD EPS. S.A. en liquidación, de la Superintendencia Nacional de Salud y de LEGAL STRATEGY SAS en la expedición de los actos administrativos, y si están legitimados en la causa para ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.
[...]
En relación con la Superintendencia Nacional de Salud, ninguna de las pretensiones va encaminada a pedir la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo proferido por esta entidad, únicamente hace mención a los actos proferidos por el agente especial liquidador de SOLSALUD EPS SA
En ese orden de ideas, no cabe duda de que SOLSALUD, el agente especial liquidador de SOLSALUD y LEGAL STRATEGY no tienen capacidad judicial para actuar en el presente proceso, porque SOLSALUD dejó de existir [...]".
Finalmente precisó que en dicha providencia se confirmó la decisión en cuanto a la falta de legitimación por pasiva de la Superintendencia de Salud y reiteró su inconformidad con la decisión de no desvincular a esta en entidad del presente trámite.
3.2. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud.
Señaló que, de conformidad con la Ley 1437 de 2011, existe una sola acción con varios medios de control y que en las pretensiones de la demanda se evidencia que "[...] si se atacó el acto administrativo a través de la nulidad y restablecimiento del derecho fue respecto de CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN, pero en la pretensión tercera se señaló taxativamente que respecto del Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud se busca reparar el daño por las acciones u omisiones adelantadas en el proceso previo o liquidatorio de CAPRECOM, las cuales originaron posteriormente el perjuicio a la entidad que represento [...]"[3].
Manifestó que como la Ley permite establecer varias pretensiones en una sola acción, se identifica que la falla del servicio respecto de la legitimación del Ministerio de Salud se evidencia en el semestre del año 2013, fecha para la cual CAPRECOM se encontraba intervenida y obtenía a través de su directora contratos donde se desfalcó por más de 25 mil millones la entidad, frente a lo cual no operaron los controles de las entidades demandadas.
Precisó que la razón principal por la cual discrepa de la decisión adoptada consiste en que en el Decreto 2519 del año 2015, que ordenó liquidar a CAPRECOM, se señaló:
"[...] el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política señala como atribución del Presidente de la República la de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de acuerdo con la ley.
Que de conformidad con lo dispuesto en los numerales 3 y 4 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el Presidente de la República puede suprimir o disponer la disolución y consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional, cuando los resultados de las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuados por Gobierno Nacional así lo aconsejen; o cuando así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año.
Que la Superintendencia Nacional de Salud, radicó ante el Ministerio de Salud y Protección Social, informe técnico sobre los resultados de las mediciones de los indicadores que se aplican a la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, concluyendo que la misma presenta graves incumplimientos en asuntos prestacionales y financieros.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de Dirección de Operación del Aseguramiento en Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales, generó informe técnico sobre la gestión administrativa de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, en la cual recomienda la supresión de la entidad en atención a la gravedad de su situación financiera, operativa y prestacional.
Que la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, se encuentra incursa en las dos causales mencionadas del artículo 52 de la 489 de 1998, por lo que se ordenará su liquidación. [...]"[4].
En consideración a lo anterior, manifestó que en el mismo Decreto de liquidación se reconoció que el Ministerio de Salud y Protección Social hizo parte, a través de la Dirección de Operación del Aseguramiento en Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales, en el proceso de liquidación de CAPRECOM, con la presentación del informe en el que se recomienda la supresión de la entidad, el cual fue tenido en cuenta. Así mismo, respecto de la Superintendencia Nacional de Salud, se establecieron los controles que se hicieron erradamente y que llevaron como conclusión al Decreto de liquidación, gracias al cual se generó, posteriormente, el acto administrativo demandado.
4. Traslados
4.1. El Ministerio de Salud y Protección Social manifestó coadyuvar el recurso interpuesto por la Superintendencia Nacional de Salud. Señaló que de acuerdo con el Decreto 4107 de 2011 el Ministerio de Salud no tiene injerencia a efectos de pagar condena alguna que se llegare a decretar en el proceso. Por tal motivo, se suscribió un contrato de fiducia mercantil con el Patrimonio Autónomo que se encuentra vigente, por lo que el Patrimonio sigue siendo responsable del pago de la eventual condena.
4.2. El PAR CAPRECOM, señaló no tener manifestación alguna frente a los recursos en tanto no le atañen a dicha entidad.
4.3. El apoderado de la parte demandante reiteró que respecto de la Superintendencia Nacional de Salud se alega una falla del servicio conforme se expuso en la pretensión tercera de la demanda y que su alegato tiene como punto de partida el Decreto liquidatorio de CAPRECOM EICE.
Manifestó que la administración de justicia se encuentra colapsada y que, teniendo en cuenta que los procesos en esta jurisdicción pueden tener una extensa duración desde el momento de su radicación hasta su resolución definitiva, resulta necesaria la vinculación del Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud para garantizar que cuando se profiera una decisión definitiva el Gobierno Nacional, a través de las demandadas, responda por los perjuicios causados a la entidad demandante.
5.- CONSIDERACIONES
5.1. Problema jurídico.
De acuerdo con los antecedentes reseñados, la Sala debe determinar: (1) si carece de legitimación en la causa por pasiva la Superintendencia Nacional de Salud en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que se promueven contra actos administrativos expedidos por agentes liquidadores de una entidad sometida a su control, inspección y vigilancia; y (2) si carece de legitimación en la causa por pasiva el Ministerio de Salud y Protección Social, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que se promueven contra actos administrativos expedidos por un agente liquidador designado por el Gobierno Nacional, cuando se solicita la reparación del daño derivado de las supuestas acciones u omisiones del Ministerio que llevaron a la liquidación de la entidad.
5.2. Análisis del asunto
5.2.1. Régimen aplicable a la liquidación de CAPRECOM EICE y a las reclamaciones que al interior del citado proceso se tramiten.
De conformidad con el Decreto 2519 de 2015[5], "Por el cual se suprime la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones", la liquidación de CAPRECOM se rige por el régimen previsto en el Decreto Ley 254 de 2000[6], la Ley 1105 de 2006[7], y las normas especiales que se consagren en el decreto de liquidación. Así mismo, esta disposición precisó que en lo no dispuesto por dichas normas, se aplicará el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF).
Ahora bien, el artículo 24 del Decreto Ley 254 de 2000 indicó que para el trámite y decisión de las reclamaciones presentadas ante el liquidador, las disposiciones aplicables serán las que rigen a las entidades financieras. Al respecto, la citada norma dispuso:
"ARTÍCULO 24°.-Término para presentar reclamaciones. El término para presentar reclamaciones, el traslado de las mismas y la decisión sobre ellas se sujetará a las disposiciones que rigen a las entidades financieras."
Por su parte, el literal b) del numeral 1° del artículo 9.1.3.2.4. del Decreto 2555 de 2010[8] estableció que para determinar el pasivo a cargo de la instituciones financieras en liquidación, respecto de las reclamaciones presentadas oportunamente, se debe señalar cuáles de ellas son aceptadas y cuáles rechazadas contra la masa de la liquidación, indicando la naturaleza de las mismas, su cuantía, la prelación para el pago y las preferencias que la ley establece si las hay. Sobre el particular la disposición reza:
"[...] Artículo 9.1.3.2.4 Pasivo a cargo de la entidad en liquidación. Para la determinación de las sumas a cargo de la entidad en liquidación se tendrá en cuenta lo siguiente:
1. Determinación de las sumas y bienes excluidos de la masa y de los créditos a cargo de la masa de la liquidación. Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al vencimiento del término para presentar reclamaciones, el liquidador decidirá sobre las reclamaciones presentadas oportunamente mediante resolución motivada o mediante actos administrativos independientes en los que además de resolver las objeciones presentadas se señalará lo siguiente:
a) Las reclamaciones oportunamente presentadas aceptadas y rechazadas en relación con bienes y sumas de dinero excluidos de la masa de la liquidación, señalando la cuantía y el orden de restitución de conformidad con el numeral 2 del artículo 299 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado por el artículo 26 de la Ley 510 de 1999 y por el artículo 61 de la Ley 795 de 2003; los numerales 1, 5 y 6 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado por el artículo 25 de la Ley 510 de 1999; el artículo 51 de la Ley 454 de 1998; los artículos 9 y 10 de la Ley 546 de 1999 y las demás normas que expresamente reconozcan este privilegio;
b) Las reclamaciones oportunamente presentadas, aceptadas y rechazadas contra la masa de la liquidación, señalando la naturaleza de las mismas, su cuantía y la prelación para el pago y las preferencias que la ley establece, de conformidad con el numeral 1 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las reglas generales del Código Civil y demás disposiciones legales aplicables. [...]" (Subrayas y negrita fuera del texto original)
Por último, el artículo 7 del Decreto 254 de 2000, modificado por el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006, precisó que contra los actos que expida el liquidador procederá el recurso de reposición. Así mismo, indicó que aquellos que acepten, rechacen o establezcan la prelación del crédito serán susceptibles de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo al ser por su naturaleza actos administrativos. En efecto, respecto de este punto se dijo:
"ARTÍCULO 7º-De los actos del liquidador. Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyen ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso de liquidación.
Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno.
El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos manifiestamente ilegales o que se hayan obtenido por medios ilegales."
5.2.2. Sobre la legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia Nacional de Salud
En el presente asunto el apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud censuró la decisión de declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por considerar que, según el auto de 28 de septiembre de 2016 proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación, esa entidad no está llamada a ser parte en un proceso donde se discute la legalidad de unos actos administrativos que no fueron proferidos por ella.
Respecto de la procedencia de vincular a la Superintendencia Nacional de Salud al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra los actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores designados en los procesos de liquidación de entidades vigiladas en el sector salud, esta Corporación ya se ha pronunciado[9] al resolver asuntos en los que se demandaba la nulidad de resoluciones expedidas por el liquidador de SOLSALUD E.P.S., siendo ese un trámite de liquidación forzosa administrativa. Al respecto se señaló que la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en razón a la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador, con fundamento en el artículo 296 del Decreto Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico de Sector Financiero.
Ahora bien, en tratándose de procesos de liquidación voluntaria de entidades públicas del orden nacional, el artículo 41 del Decreto 254 de 2000 señala que "El hecho de que una entidad entre en liquidación, no constituye causal para que cese la Inspección, vigilancia y control de la misma, por parte de las autoridades competentes, la cual continuará desarrollándose teniendo en cuenta el estado de liquidación en que se encuentra la entidad, hasta su terminación".
En concordancia con dicha disposición, el artículo 6, numeral 27, del Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013[10], prevé dentro de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud la de "Ejercer la inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del Sector Salud en los casos en que se adelanten procesos de liquidación voluntaria en los sujetos vigilados", siendo uno de los sujetos vigilados las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, como CAPRECOM EICE, por disposición del artículo 121 de la Ley 1438 de 2011.
Así las cosas, en el caso particular la Sala advierte que, aunque la Superintendencia Nacional de Salud no haya expedido los actos que hoy se cuestionan, es posible exigir un pronunciamiento de fondo para que se manifieste sobre la legalidad de los actos que expidió el liquidador de una entidad sometida a su inspección, vigilancia y control, en los términos del citado artículo 41 del Decreto 254 de 2000.
En este contexto, la Superintendencia Nacional de Salud debe fungir como parte demandada en el presente trámite pues con ello, además, "[...] se preserva el derecho de todas las personas, reconocido en el artículo 229 de la Carta Política, al acceso a la administración de justicia, [...] permitiéndose que los actos administrativos demandados puedan ser controlados por esta jurisdicción e igualmente que exista una persona jurídica pública que pueda asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan de este proceso judicial. [...]"[12].
Por consiguiente, en cuanto a este aspecto, la Sala confirmará el auto impugnado.
5.2.3. Sobre la legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social.
El apoderado de MEDYTEC SALUD apeló la decisión de declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social por cuanto, en su criterio, dicha entidad debe estar vinculada al presente asunto porque intervino en el proceso de liquidación de CAPRECOM EICE E.P.S. y en el curso del mismo incurrió en falla del servicio, razón por la cual debe responder por los perjuicios derivados de la expedición del acto acusado.
Mediante providencia de 26 de julio de 2018[13] esta Sección se pronunció sobre la legitimación del Ministerio de Salud y Protección Social para comparecer como demandado en aquellos procesos donde se pretende la nulidad de actos administrativos expedidos por CAPRECOM EICE, hoy liquidada, por medio de los cuales se califica y gradúa una acreencia presentada con cargo a la masa liquidatoria. Al respecto concluyó que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 140 de 27 de enero de 2017, "Por el cual se modifica el Decreto 2519 de 2015", el Ministerio de Salud y Protección Social puede concurrir como demandado en estos asuntos.
En efecto, la referida norma dispone:
"Artículo 3. Modificar el artículo 40 del Decreto 2519 de 2015 el cual quedará así:
Artículo 40. Financiación de las acreencias laborales, de la liquidación y subrogación de obligaciones. El pago de las indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso Liquidatorio, se hará con cargo a los recursos de la Caja de Previsión Social de. Comunicaciones "Caprecom" EICE en Liquidación.
Los activos remanentes de la liquidación se destinarán a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación en el marco de lo dispuesto por el artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000".
En caso que los activos remanentes de la liquidación no sean suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso Liquidatorio, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social se subrogará en dichas obligaciones. El patrimonio autónomo de remanentes de la Entidad liquidada responderá por las acreencias restantes, incluidas las relacionadas con proveedores, hasta por el monto de los recursos de que éste disponga."
En consideración a lo anterior, se advierte que, si bien el Ministerio de Salud y de la Protección Social no intervino en la expedición de los actos administrativos acusados, ante una posible falta de activos remanentes de la liquidación, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 140 de 2017, se subrogarán en ese Ministerio dichas obligaciones. De ahí que no asista razón al a quo en cuanto a la falta de legitimación en la causa frente al mismo.
A lo anterior se agrega que el Decreto que ordenó la supresión y liquidación de CAPRECOM fue expedido por el Gobierno Nacional, con la firma del Ministro de Salud y Protección Social, y en su artículo 6º se dispuso "La dirección de la liquidación de la Caja de Previsión Social Comunicaciones, CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN, estará a cargo un liquidador. La liquidación será adelantada por Fiduciaria La Previsora S.A., quien deberá designar un apoderado general de la liquidación. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribirá el respectivo contrato, con cargo a los recursos de la Entidad en liquidación".
Además, de la revisión de la demanda se advierte que, en contra de esta entidad se alega una supuesta falla del servicio representada en acciones u omisiones que, en criterio del demandante, dieron lugar a tal liquidación, y sobre ella se sustenta la pretensión de reparación del daño.
Por consiguiente, en cuanto a este aspecto deberá revocarse el auto impugnado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido en audiencia el 2 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Arauca, en tanto declaró configurada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social y, en consecuencia, ORDENAR a esa Corporación Judicial que continúe con el trámite del proceso, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el auto apelado, de conformidad con las razones expuestas en este proveído.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y Cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidente
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
[1] Folio 2 del cuaderno principal.
[2] Folio 4339 del cuaderno principal.
[3] CD con el registro de la audiencia inicial que obra a folio 4335 del expediente.
[4] Ibídem.
[5] Decreto 2519 de 2015. "Artículo 3. Régimen de Liquidación. Por tratarse de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del sector descentralizado del orden nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, la liquidación de la CAJA DE PREVISOÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, se someterá a las disposiciones del Decreto Ley 254 2000, la Ley 1105 de 2006 y las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten y a las especiales del presente decreto.
En este sentido, los temas referentes a avisos y emplazamientos, presentación de acreedores y reclamaciones, graduación y calificación de créditos, notificación a entidades gubernamentales, requisitos para el pago de obligaciones y el pasivo cierto no reclamado, se regirá por las normas mencionadas en el inciso anterior. Para el efecto, el liquidador expedirá el reglamento que regule al interior de la liquidación los temas antes señalados. En lo no dispuesto por estas normas, se aplicará lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollen, modifiquen o adicionen."
[6] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional
[7] Por medio de la cual se modifica el Decreto Ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones.
[8] Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del Sector Financiero, Asegurador y del Mercado de Valores y se dictan otras disposiciones
[9] Consejo de Estado, Sección Primera, auto de Sala del 28 de enero 2016, radicado: 68001-23-33-000-2015-00041-01, Consejero Ponente Guillermo Vargas Ayala.
[10] Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud.
[11] Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
[12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 25 de enero de 2018, radicado: 680012333000 2015-00320 01, Actor: CLÍNICA CHICAMOCHA S.A., C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés.
[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 26 de julio de 2018, radicado: 25000-23-41-000-2017-01143-01, actor: CLINICA BENEDICTO S.A, C.P.: María Elizabeth García González.
