CONCEPTO 1034712 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
6.6. Asunto: Concepto sobre la destinación de los recursos recaudados por concepto de multas producto del ejercicio de las funciones de Inspección, Vigilancia y Control de carácter sanitario. Radicado: 202542401034712 ID 694418.
Respetado señor:
Hemos recibido la comunicación del asunto, mediante la cual solicita concepto sobre cuál es la destinación que debe darse a los recursos que se perciban por conceptos de multas, con motivo de la ejecución de las competencias en materia de Inspección, Vigilancia y Control - IVC sanitario. Al respecto, me permito señalar lo siguiente:
DESTINACIÓN ESPECÍFICA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - SGSSS
Los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud tienen destinación específica, como lo establece la Constitución Política en su artículo 48, el cual prevé:
“Artículo 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
(...)
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. (...)” (subraya fuera de texto)
En concordancia con la disposición constitucional anteriormente transcrita, el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015[1] contempla igualmente la destinación específica de los recursos que financian la salud, así:
“Artículo 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.” (Subrayas fuera de texto).
De igual manera, la Ley 100 de 1993[2] en su artículo 9 prescribe sobre el particular:
“Artículo 9o. Destinación de los recursos. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.”
Por su parte, el artículo 154[3] ibidem indica que es obligación del Estado evitar que los recursos de la seguridad social se destinen a fines diferentes.
En materia jurisprudencial, la Corte Constitucional en su Sentencia C-1040 de 2003[4], indicó lo siguiente sobre la destinación específica de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud:
“3. Análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas del artículo 111 de la Ley 788 de 2002
Así mismo ha expresado enfáticamente:
"Los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud son rentas parafiscales porque son contribuciones que tienen como sujeto pasivo un sector específico de la población y se destinan para su beneficio, y conforme al principio de solidaridad, se establecen para aumentar la cobertura en la prestación del servicio de salud. El diseño del Sistema General de Seguridad Social en Salud define en forma específica los destinatarios, los beneficiarios y los servicios que cubre el Plan Obligatorio de Salud, todos elementos constitutivos de la renta parafiscal".[4]
3. Dado su carácter parafiscal, los recursos de la seguridad social en salud tienen destinación específica, esto es, no pueden ser empleados para fines diferentes a la seguridad social. Así lo establece expresamente el artículo 48 de la Carta Política al disponer que "No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella". Sobre el alcance de esta cláusula constitucional la jurisprudencia constitucional ha dicho:
"Se trata de una norma fundamental de indudable carácter imperativo y absoluto respecto del cual no se contemplan excepciones, ni se permite supeditar su cumplimiento de aplicación inmediata a previsiones o restricciones de jerarquía legal.
"Por tanto, la calidad superior y prevalente del mandato constitucional desplaza toda norma inferior que pueda desvirtuar sus alcances, y, si alguien llegase a invocar con tal objeto las disposiciones de la ley en materia de liquidación forzosa de las instituciones financieras, deben ser ellas inaplicadas, para, en su lugar, hacer que valga el enunciadoprecepto de la Constitución, según lo dispone el 4Ibídem, en virtud de la inocultable incompatibilidad existente."[5]
Como la norma superior que se comenta no establece excepciones, la prohibición de destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella comprende tanto los recursos destinados a la organización y administración del sistema de seguridad social como los orientados a la prestación del servicio, lo cual es razonable pues unos y otros integran un todo indivisible, tal como se despende del principio superior de eficiencia ya comentado.”
El anterior criterio jurisprudencial fue reiterado por la Corte Constitucional en su Sentencia C-824 de 2004[5] señalando en cuanto a la destinación específica y uso de los recursos parafiscales de la seguridad social en salud, lo siguiente:
“6. Es pertinente recordar que la destinación y uso de los recursos de la seguridad social, por mandato constitucional expreso, tienen una destinación específica, es decir que éstos no pueden dedicarse a fines diferentes a los propósitos establecidos para el sistema conforme a lo prescrito por el artículo 48 de la Carta, que consagra expresamente que “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”.
Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación que ha manifestado precisamente que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud son parafiscales en la medida en que se cobran de manera obligatoria a un grupo de personas cuya necesidad en salud se satisface con tales recursos. Las contribuciones parafiscales han sido definidas como gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado grupo y se utilizan en beneficio de ese mismo sector. Se trata de una forma de intervención del Estado en la economía destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. Es su afectación dirigida a un propósito específico la característica fundamental de estos recursos.[2]” (Subrayado y negrilla fuera del texto)
Así las cosas, a la luz de lo previsto en el artículo 48 de la Carta Política, los artículos 9 y 154 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, además de lo aclarado por la Corte Constitucional en las sentencias transcritas, por regla general el concepto de destinación especifica se predica de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud o de los recursos que financian la salud, lo cual implica que los mismos no pueden ser empleados o utilizados con fines diferentes a la prestación de los servicios de salud.
FUNCIONES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL POR PARTE DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Sobre el particular, es preciso señalar que las acciones de Inspección, Vigilancia y Control constituyen procedimientos que materializan y otorgan eficacia a las acciones de protección en materia sanitaria, que son desarrolladas por los Departamentos, Municipios y Distritos en el marco de lo reglado respectivamente en los subnumerales 43.3.6., 43.3.7. y 43.3.8 del numeral 43.3. del artículo 43, los subnumerales 44.3.5, 44.3.6 del numeral 44.3. del artículo 44 y el artículo 45, estas disposiciones de la Ley 715 de 2001[6], así:
“ARTÍCULO 43. Competencias de los departamentos en salud. Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones:
(...)
43. 3. De Salud Pública
(...)
43.3.6. Dirigir y controlar dentro de su jurisdicción el Sistema de Vigilancia en Salud Pública.
(...)
43.3.7. Vigilar y controlar, en coordinación con el Instituto Nacional para la Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, y el Fondo Nacional de Estupefacientes, la producción, expendio, comercialización y distribución de medicamentos, incluyendo aquellos que causen dependencia o efectos psicoactivos potencialmente dañinos para la salud y sustancias potencialmente tóxicas.
43.3.8. Ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en coordinación con las autoridades ambientales, en los corregimientos departamentales y en los municipios de categorías 4, 5 y 6 de su jurisdicción”.
“Artículo 44. Competencias de los municipios. Corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones:
(...)
44.3. De Salud Pública
(...)
44.3.5. Ejercer vigilancia y control sanitario en su jurisdicción, sobre los factores de riesgo para la salud, en los establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para la población, tales como establecimientos educativos, hospitales, cárceles, cuarteles, albergues, guarderías, ancianatos, puertos, aeropuertos y terminales terrestres, transporte público, piscinas, estadios, coliseos, gimnasios, bares, tabernas, supermercados y similares, plazas de mercado, de abasto público y plantas de sacrificio de animales, entre otros.
44.3.6. Cumplir y hacer cumplir en su jurisdicción las normas de orden sanitario previstas en la Ley 9 de 1979 y su reglamentación o las que la modifiquen, adicionen o sustituyan.”
“ARTÍCULO 45. Competencias en salud por parte de los Distritos. Modificado por el Artículo 25 de la Ley 1176 de 2007. Los distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos, excepto aquellas que correspondan a la función de intermediación entre los municipios y la Nación.”(subrayas fuera de texto)
SISTEMA DE VIGILANCIA EN SALUD PÚBLICA- SIVIGILA
El artículo 2.8.8.1.1.1 del Decreto 780 de 2016[7], establece el objeto del Sistema de Vigilancia en Salud Pública:
“ARTÍCULO 2.8.8.1.1.1. Objeto. El objeto del presente Capítulo es crear y reglamentar el Sistema de Vigilancia en Salud Pública (Sivigila), para la provisión en forma sistemática y oportuna, de información sobre la dinámica de los eventos que afecten o puedan afectar la salud de la población, con el fin de orientar las políticas y la planificación en salud pública; tomar las decisiones para la prevención y control de enfermedades y factores de riesgo en salud; optimizar el seguimiento y evaluación de las intervenciones; racionalizar y optimizarlos recursos disponibles y lograr la efectividad de las acciones en esta materia, propendiendo por la protección de la salud individual y colectiva.
PARÁGRAFO. Todas las acciones que componen el Sistema de Vigilancia en Salud Pública (Sivigila), tendrán el carácter de prioritarias en salud pública.”
Por su parte, el artículo 2.8.8.1.1.3 ibidem, define qué se entiende como autoridad sanitaria para los efectos del Sivigila:
“Artículo 2.8.8.1.1.3 Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente Capítulo, se adoptan las siguientes definiciones:
Autoridades Sanitarias. Entidades jurídicas de carácter público con atribuciones para ejercer funciones de rectoría, regulación, inspección, vigilancia y control de los sectores público y privado en salud y adoptar medidas de prevención y seguimiento que garanticen la protección de la salud pública.”
Las autoridades sanitarias del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, están descritas en el artículo 2.8.8.1.4.2 del decreto en comento de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 2.8.8.1.4.2. Autoridades Sanitarias del Sistema de Vigilancia en Salud Pública. Para efectos de la aplicación del presente Capítulo, entiéndase por Autoridades Sanitarias del Sivigila, el Ministerio de Salud y Protección Social; el Instituto Nacional de Salud, INS; el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, las Direcciones Territoriales de Salud, y todas aquellas entidades que de acuerdo con la ley ejerzan funciones de vigilancia y control sanitario, las cuales deben adoptar medidas sanitarias que garanticen la protección de la salud pública y el cumplimiento de lo dispuesto en esta norma, así como adelantar los procedimientos y aplicar las sanciones a que hubiere lugar.”
Ahora, en materia de imposición de sanciones sanitarias, estas tienen su fundamento en el artículo 577[8] de la Ley 9 de 1979[9], modificado por el artículo 98 del Decreto Ley 2106 de 2019[10], las cuales tienen el carácter de taxativas y para efectos del Sivigila, están contempladas en el artículo 2.8.8.1.4.19 del Decreto 780 de 2016. Al punto, dentro de estas sanciones este decreto contempla la multa en su artículo 2.8.8.1.4.21, así:
“ARTÍCULO 2.8.8.1.4.19. Clases de sanciones. Las sanciones podrán consistir en amonestaciones, multas, decomiso de productos o artículos y cierre temporal o definitivo de establecimiento, edificación o servicio respectivo.
(...)
ARTÍCULO 2.8.8.1.4.21. Multas. La multa consiste en la sanción pecuniaria que se impone a una persona natural o jurídica por la violación de las disposiciones sanitarias, mediante la ejecución de una actividad o la omisión de una conducta. Las multas podrán ser sucesivas y su valor en total podrá ser hasta por una suma equivalente a 10.000 salarios diarios mínimos legales vigentes al momento de imponerse.
Las multas deberán cancelarse en la entidad que las hubiere impuesto, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la providencia que las impone. El no pago en los términos y cuantías señaladas, dará lugar al cobro por jurisdicción coactiva.” (subrayas fuera de texto)
Por su parte, el literal c) del artículo 2.8.8.1.1.14 Decreto 780 de 2016 y en el marco del Sivigila, establece la destinación de las multas provenientes de la vigilancia en salud pública, en el siguiente tenor:
“Artículo 2.8.8.1.1.14 Financiación de la vigilancia en salud pública. La financiación de las funciones de vigilancia en salud pública, acorde con las normas vigentes, se realizará de la siguiente manera:
(...)
c) Los recursos recaudados por concepto de las multas de que trata el presente Capítulo, serán destinados para la financiación de actividades de vigilancia y control epidemiológico por las entidades sanitarias que las hayan impuesto.
(...).” (subrayas fuera de texto)
RESPUESTA A LA CONSULTA PLANTEADA
Previa transcripción de su interrogante, se dará respuesta al mismo así:
“Teniendo en cuenta la particularidad del proceso administrativo sancionatorio que se rige por norma especial ejemplo en temas de tránsito se rige por el código nacional de tránsito en el cual se encuentra que los recursos provenientes de las multas son de destinación especifica en su artículo 160 de la ley 769 del 2002. Ahora bien, conforme al sector salud en temas de IVC los recaudos de un proceso administrativo sancionatorio ¿son de destinación especifica? y ¿que normatividad o jurisprudencia lo regula?”
Tal y como ya se expresó, el concepto de destinación especifica se predica de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud o de los que financian la salud, tal y como lo regula el artículo 48 de la Carta Política, los artículos 9 y 154 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015.
Ahora, como el objeto de la consulta planteada es tener claridad sobre cuál es la destinación que debe darse a los recursos percibidos por concepto de las multas interpuestas por las autoridades sanitarias en desarrollo de sus competencias de IVC, debe señalarse que el literal c) del artículo 2.8.8.1.1.14 del Decreto 780 de 2016, da respuesta al mismo, al indicarse que lo recaudado por concepto de multas debe destinarse al financiamiento de las actividades de vigilancia y control epidemiológico por las entidades sanitarias que las hayan impuesto.
Dicho lo anterior, sebe señalarse que la respuesta al presente concepto se enmarca en el desarrollo de las funciones de Inspección, Vigilancia y Control sanitario a cargo de los entes territoriales, entendiendo por estos los Departamentos, Municipios y Distritos, de acuerdo con las competencias asignadas en los artículos 43, 44 y 45 de la Ley 715 de 2001. Al punto y como quiera que en el Sistema General de Seguridad Social en Salud tanto el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - Invima y la Superintendencia Nacional de Salud ejercen competencias de IVC, se dará traslado de su consulta a dichas entidades, con el fin de que están se pronuncien en el marco de sus competencias específicas.
En los anteriores términos, damos respuesta a la consulta formulada, no sin antes advertir que este concepto tiene los alcances determinados en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido en su título II, por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[11] en cuanto a que “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, constituyéndose simplemente en un criterio orientador.
Cordialmente,
