CONCEPTO 283701 DE 2023
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SALUD
CONSULTA - SOBRE LA ELECCIÓN DE UN DELEGADO DE COPACO A LA JUNTA DIRECTIVA DE LAS ESE
CONSULTA
“(...) Solicito respetuosamente a usted o a quien corresponda, concepto jurídico, si es procedente la elección de un delegado de COPACO a la junta directiva de la ESE XXXXX, ente territorial de primer nivel del municipio de XXXXX.
El decreto 1757, nos dice, que elegiremos un representante ante la junta directiva de la entidad territorial prestadora de servicio en salud más prestigiosa de la ciudad, cabe recordar que el municipio de XXXXXX está certificado en salud por lo tanto está descentralizada del departamento
(...)”.
MARCO NORMATIVO
Ley 100 de 1993
Ley 1122 de 2007
Ley 1437 de 2011
Ley 1438 de 2011
Ley 1751 de 2016
Ley 1755 de 2015
Decreto 780 de 2016
Resolución 2063 de 2017
Ley 1949 de 2019
Decreto 1080 de 2021
DESARROLLO DE LA CONSULTA
Previo a dar respuesta a los interrogantes formulados, es necesario realizar las siguientes precisiones:
El marco de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra definido en: las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007, 1438 de 2011 y 1949 de 2019, el Decreto 1080 de 2021 y sus respectivas normas reglamentarias.
Adicionalmente, de conformidad con lo previsto en el artículo 1 del Decreto 1080 de 2021, y en el artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es un organismo técnico que, como máximo órgano de control del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS busca mediante el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, que los integrantes del mismo cumplan a cabalidad con los ejes de financiamiento, aseguramiento, prestación de servicios, atención al usuario y participación social, eje de acciones y medidas especiales, información y focalización de los subsidios de salud.
Ahora bien, las Empresas Sociales del Estado tienen un régimen legal propio, al ser una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, que se encuentran ubicadas en la rama ejecutiva del poder público, en el sector descentralizado por servicios (nacional o territorial), de acuerdo con lo señalado en las Leyes 489 de 1998 (artículo 38), 100 de 1993 (artículo 194 y siguientes), 344 de 1996 (artículo 21), y demás normas que las modifiquen, sustituyan o adicionen.
A su vez, la Ley 1438 de 2011, en el artículo 70, se refiere a la conformación y período de los miembros de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado, mientras que el Decreto 780 de 2016 en el Libro 1, Libro 2, Título 3, Capitulo 8, Sección 4 (artículos 2.5.3.8.4.1.1 a 2.5.3.8.4.5.5), se ocupa de su organización, régimen jurídico, vigilancia y control.
En efecto, respecto de la conformación de las Juntas Directivas de las ESE, el artículo 70 de la Ley 1438 de 2011 indica:
“ARTÍCULO 70. DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO. La Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado de nivel territorial de primer nivel de complejidad, estará integrada de la siguiente manera:
70.1 El jefe de la administración departamental, distrital o municipal o su delegado, quien la presidirá.
70.2 El director de salud de la entidad territorial departamental, distrital o municipal o su delegado.
70.3 Un representante de los usuarios, designado por las alianzas o asociaciones de usuarios legalmente establecidas, mediante convocatoria realizada por parte de la dirección departamental, distrital o municipal de salud.
70.4 Dos (2) representantes profesionales de los empleados públicos de la institución, uno administrativo y uno asistencial, elegidos por voto secreto. En el evento de no existir en la ESE profesionales en el área administrativa, la Junta Directiva podrá integrarse con un servidor de dicha área con formación de técnico o tecnólogo.
PARÁGRAFO 1. Los representantes de los usuarios y de los servidores públicos de la entidad tendrán un periodo de dos (2) años y no podrán ser reelegidos para periodos consecutivos, ni podrán ser parte de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado en más de dos ocasiones. En los municipios de 6a categoría, los representantes de los usuarios y los empleados públicos tendrán un periodo de 4 años.
PARÁGRAFO 2. La Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado del nivel municipal que hagan parte de convenios o planes de desempeño suscritos o que se llegaren a suscribir entre el departamento y la Nación, tendrá además de los miembros ya definidos en el presente Artículo, tendrán como miembro de la Junta Directiva al gobernador del departamento o su delegado.
PARÁGRAFO 3. Cuando en una sesión de Junta Directiva exista empate para la toma de decisiones, el mismo se resolverá con el voto de quien preside la Junta Directiva”.
Por su parte el Decreto 780 de 2016 precisa lo siguiente en su artículo 2.5.3.8.4.2.3:
“ARTÍCULO 2.5.3.8.4.2.3. MECANISMO DE CONFORMACIÓN DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS PARA LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO DE CARÁCTER TERRITORIAL. Las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado tendrán un número mínimo de seis miembros. En este evento, la Junta se conformará de la siguiente manera:
(...)
3. Los dos (2) representantes de la comunidad serán designados de la siguiente manera:
Uno (1) de ellos será designado por las Alianzas o Asociaciones de Usuarios legalmente establecidos, mediante convocatoria realizada por parte de la Dirección Departamental, Distrital o Local de Salud.
El segundo representante será designado por los gremios de la producción del área de influencia de la Empresa Social; en caso de existir Cámara de Comercio dentro de la jurisdicción respectiva la Dirección de Salud solicitará la coordinación por parte de esta, para la organización de la elección correspondiente. No obstante, cuando estos no tuvieren presencia en el lugar sede de la Empresa Social del Estado respectiva, corresponderá designar el segundo representante a los Comités de Participación Comunitaria del área de influencia de la Empresa”. (Negrilla y subraya fuera de texto).
Adicional a lo anterior, el artículo 2.5.3.8.4.2.4 ibidem define los requisitos de los representantes de la comunidad, para ser miembro de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado:
“Artículo 2.53.8.4.2.4. Requisitos para los miembros de las Juntas Directivas. Para poder ser miembro de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales de Salud se deben reunir los siguientes requisitos:
(...)
2. Los representantes de la comunidad deben:
- Estar vinculados y cumplir funciones específicas de salud en un Comité de Usuarios de Servicios de Salud; acreditar una experiencia de trabajo no inferior un año en un Comité de Usuarios.
- No hallarse incursos en ninguna de las inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la ley”. (Destacado fuera de texto).
Ahora bien, sobre el asunto objeto de su consulta, se tiene que el Comité de Participación Comunitaria en Salud (COPACO) se encuentra previsto en el artículo 2.10.1.1.7 del Decreto 780 de 2016, así:
“ARTÍCULO 2.10.1.1.7. COMITÉS DE PARTICIPACIÓN
COMUNITARIA. En todos los municipios se conformarán los Comités de Participación Comunitaria en Salud establecidos por las disposiciones legales como un espacio de concertación entre los diferentes actores sociales y el Estado, para cuyos efectos estarán integrados así:
1. El alcalde municipal, distrital o metropolitano o su respectivo delegado, quien lo presidirá. En los resguardos indígenas el comité será presidido por la máxima autoridad indígena respectiva.
2. El Jefe de la Dirección de Salud Municipal.
3. El Director de la entidad prestataria de servicios de salud del Estado más representativa del lugar, quien presidirá el Comité en ausencia de la autoridad administrativa de que trata el numeral 1 de este artículo. La asistencia del director es indelegable.
4. Un representante por cada una de las formas organizativas sociales y comunitarias y aquellas promovidas alrededor de programas de salud, en el área del Municipio, tales como:
a) Las formas organizativas promovidas alrededor de los programas de salud como las UROS, UAIRAS, COE, COVE, MADRES COMUNITARIAS, GESTORES DE SALUD, EMPRESAS SOLIDARIAS DE SALUD, entre otras;
b) Las Juntas Administradoras Locales;
c) Las organizaciones de la comunidad de carácter veredal, barrial, municipal;
d) Las asociaciones de usuarios y/o gremios de la producción, la comercialización o los servicios, legalmente reconocidos;
e) El sector educativo;
f) La Iglesia.
PARÁGRAFO 1. Los representantes ante los Comités de Participación Comunitaria serán elegidos para períodos de tres (3) años; podrán ser reelegidos máximo por otro período y deberán estar acreditados por la organización que representen.
PARÁGRAFO 2. Los Comités de Participación Comunitaria en Salud podrán obtener personería jurídica si lo consideran pertinente para el desarrollo de sus funciones, sin detrimento de los mecanismos democráticos de participación y representatividad.
PARÁGRAFO 3. En las grandes ciudades, los Comités de Participación Comunitaria, tendrán como referente espacial la comuna, la localidad o el silo respectivo, si ellos se hubieren establecido.
PARÁGRAFO 4. Los Comités de Participación Comunitaria que se encontraban activos al 3 de agosto de 1994, circunscritos al área de influencia de centros y puestos de salud del municipio, enviarán su representante -debidamente acreditado- ante el Comité de Participación Comunitaria del Municipio.
(Artículo 7o del Decreto 1757 de 1994)”.
En la norma se establece la obligación de los entes municipales de conformar los COPACO, disponiéndose la forma cómo debe este ser integrado.
Sobre el particular, la Política de Participación Social en Salud, establecida en la Resolución 2063 de 2017, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, describe lo siguiente:
“De acuerdo con el artículo 2.10.1.1.7 del Decreto 780 de 2016, el COPACO se concibe como un espacio de concertación entre el Estado, representado en el alcalde, las Direcciones locales de salud, la gerencia de la ESE Hospital y las formas organizativas sociales y comunitarias del territorio municipal.
Considerando la inclusión y multiplicidad de actores sociales y comunitarios que integran el COPACO, este espacio posibilita el encuentro de autoridades locales, instituciones y organizaciones comunitarias, en torno al diagnóstico de la situación de salud en el municipio, facilitando a las organizaciones sociales su participación en los planes territoriales de salud y siendo un referente del sector en los procesos de planificación y de control social.
El COPACO es un actor con representación institucional y comunitaria que gestiona la inclusión de planes, programas y prioridades en salud, participa en la toma de decisiones y en la distribución, seguimiento y evaluación de recursos de acuerdo a las fuentes de financiación”.
De esta forma, es obligatoria la conformación por parte de los Municipios de los COPACO, constituyendo este, un espacio de concertación entre el Estado y las formas organizativas sociales y comunitarias de la respectiva jurisdicción territorial.
Por su parte, el artículo 2.10.1.1.8 del mismo Decreto describe sus funciones en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 2.10.1.1.8. FUNCIONES DE LOS COMITÉS DE PARTICIPACIÓN COMUNITARIA EN SALUD. Son funciones de los Comités de Participación Comunitaria en Salud, las siguientes:
1. Intervenir en las actividades de planeación, asignación de recursos y vigilancia y control del gasto en todo lo atinente al Sistema General de Seguridad Social en Salud en su jurisdicción respectiva.
2. Participar en el proceso de diagnóstico, programación control y evaluación de los Servicios de Salud.
3. Presentar planes, programas y prioridades en salud a la Junta Directiva del organismo o entidad de salud, o a quien haga sus veces.
4. Gestionar la inclusión de planes, programas y proyectos en el Plan de Desarrollo de la respectiva entidad territorial y participar en la priorización, toma de decisiones y distribución de recursos.
5. Presentar proyectos en salud ante la respectiva entidad territorial, para que bajo las formalidades, requisitos y procedimientos establecidos en las disposiciones legales, sean cofinanciados por el Fondo de Inversión Social (FIS) u otros fondos de cofinanciación a nivel nacional.
6. Proponer y participar prioritariamente en los programas de atención preventiva, familiar, extrahospitalaria y de control del medio ambiente.
7. Concertar y coordinar con las dependencias del Sistema General de Seguridad Social en Salud y con las instituciones públicas y privadas de otros sectores, todas las actividades de atención a las personas y al ambiente que se vayan a realizar en el área de influencia del comité con los diferentes organismos o entidades de salud, teniendo en cuenta la integración funcional.
8. Proponer a quien corresponda la realización de programas de capacitación e investigación según las necesidades determinadas en el Plan Local de Salud.
9. Elegir por y entre sus integrantes, un representante ante la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado de la respectiva entidad territorial, conforme las disposiciones legales sobre la materia.
10. Consultar e informar periódicamente a la comunidad de su área de influencia sobre las actividades y discusiones del comité y las decisiones de las juntas directivas de los respectivos organismos o entidades de salud.
11. Impulsar el proceso de descentralización y la autonomía local y departamental y en especial a través de su participación en las Juntas Directivas de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud o de Dirección cuando existan.
12. Elegir un representante ante el consejo territorial de planeación, en la Asamblea General de representantes de los Comités de Participación Comunitaria o "COPACOS" de la respectiva entidad territorial.
13. Verificar que los recursos provenientes de las diferentes fuentes de financiamiento se administren adecuadamente y se utilicen en función de las prioridades establecidas en el Plan de Salud de la comunidad del área de influencia del respectivo organismo o entidad.
(...)
PARÁGRAFO 4o. Los Comités de Participación Comunitaria o "COPACOS" tendrán Asambleas Territoriales, municipales, departamentales y nacionales, para la planeación, concertación, evaluación y elección democrática de sus representantes ante los organismos donde deban estar representados conforme a las disposiciones legales pertinentes”. (Negrilla fuera del texto original).
De las nomas antes transcritas se deduce que los Comités de Participación Comunitaria en Salud se conforman, ejercen funciones y actúan dentro del ámbito municipal, distrital, metropolitano, o resguardo indígena del lugar al que pertenezcan; y en esos términos, respecto de la posibilidad de elegir un delegado de este Comité a la junta directiva de la Empresa Social del Estado, depende de que se cumpla la condición prevista en el artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016:
“ARTÍCULO 2.53.8.4.2.3. MECANISMO DE CONFORMACIÓN DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS PARA LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO DE CARÁCTER TERRITORIAL. Las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado tendrán un número mínimo de seis miembros. En este evento, la Junta se conformará de la siguiente manera:
(...)
3. Los dos (2) representantes de la comunidad serán designados de la siguiente manera:
(...)
El segundo representante será designado por los gremios de la producción del área de influencia de la Empresa Social; en caso de existir Cámara de Comercio dentro de la jurisdicción respectiva la Dirección de Salud solicitará la coordinación por parte de esta, para la organización de la elección correspondiente. No obstante, cuando estos no tuvieren presencia en el lugar sede de la Empresa Social del Estado respectiva, corresponderá designar el segundo representante a los Comités de Participación Comunitaria del área de influencia de la Empresa” (Negrilla y subraya fuera de texto).
