CONCEPTO 0396271 DE 2022
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SALUD
CONSULTA - NORMATIVIDAD QUE RIGE LA CONFORMACION DE LA LIGA DE USUARIOS DE UNA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO.
1. CONSULTA
“Quisiera saber que normatividad rige la conformación de la Liga de usuarios de una Empresa Social del Estado de una Institución Prestadora de Servicios de Salud. Así mismo que (sic) requisitos se deben cumplir y bajo que parámetros debe conformarse.”
2. MARCO NORMATIVO
Ley 100 de 1993
Ley 1122 de 2007
Ley 1437 de 2011
Ley 1438 de 2011
Ley 1751 de 2015
Ley 1755 de 2015
Decreto 780 de 2016
Ley 1949 de 2019
Decreto 1080 de 2021
3. DESARROLLO DE LA CONSULTA
A continuación, se desarrollan de manera general los temas consultados.
1.1. Normativa que rige la conformación de las Alianzas y/o asociaciones de usuarios en el Sistema de Salud.
Desde la Constitución Política de 1991 así como en las leyes que han dado desarrollo normativo a la misma, se han contemplado y consagrado los principios que deberán regir la participación entre otros, en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por ejemplo, el preámbulo de la Constitución invoca un “marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”. De igual manera, el artículo 1° ibidem señala que “Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”. A su turno, el artículo 2° contempla que es un fin esencial del Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan”. Debe indicarse que el legislador, considera como formas participativas aquellas descritas en el artículo 40 superior.
A su vez, el artículo 49 de la Constitución prevé que los servicios de salud se organizarán con participación de la comunidad. Por su parte, el Sistema de Seguridad Social Integral, del cual hace parte el Sistema de Seguridad Social en Salud, consagra como uno de sus principios, la participación. En virtud de este, la comunidad, a través de los beneficiarios de la seguridad social, podrá participar en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en su conjunto (L. 100/1993, art. 2).
En la misma línea, el artículo 153 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 3° de la Ley 1438 de 2011, concibe como principio del Sistema de Seguridad Social en Salud la participación social, con lo cual, se garantiza la intervención de la comunidad en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones que lo componen.
Conforme al literal h) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud podrán conformar Alianzas o Asociaciones de Usuarios, las cuales los representarán ante las Entidades Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
A su turno, el parágrafo 3° del artículo 157 ibidem consagra que estas Alianzas o Asociación de Usuarios tendrán por finalidad: fortalecer la capacidad negociadora, la protección de los derechos y la participación comunitaria. Igualmente, se prevé que “Estas agrupaciones de usuarios podrán tener como referencia empresas, sociedades mutuales, ramas de actividad social y económica, sindicatos, ordenamientos territoriales u otros tipos de asociación, y podrán cobrar una cuota de afiliación”. Entonces, como se anota, las Alianzas o Asociación de Usuarios pueden, según el caso, constituirse teniendo como referencia empresas, sociedades mutuales, ramas de actividad social y económica, sindicatos, ordenamientos territorios u otros tipos de asociación; es decir, su régimen será el del derecho privado.
Consecuencia de lo anterior es que, las Alianzas y/o Asociaciones de Usuarios se regirán por sus estatutos y reglamentos internos; lo cual incluye, las formas de membresía. Esto quiere decir que, los estatutos de cada Alianza y/o Asociación de Usuarios deberá prever quiénes pueden ser miembros de cada una de estas y su forma de ingreso.
Por su parte, la Ley Estatutaria 1751 de 2015, en el artículo 12, consagra:
“ARTÍCULO 12. PARTICIPACIÓN EN LAS DECISIONES DEL SISTEMA DE SALUD. El derecho fundamental a la salud comprende el derecho de las personas a participar en las decisiones adoptadas por los agentes del sistema de salud que la afectan o interesan. Este derecho incluye: a) Participar en la formulación de la política de salud así como en los planes para su implementación;
b) Participar en las instancias de deliberación, veeduría y seguimiento del Sistema;
c) Participar en los programas de promoción y prevención que sean establecidos;
d) Participar en las decisiones de inclusión o exclusión de servicios y tecnologías; e) Participar en los procesos de definición de prioridades de salud;
f) Participar en decisiones que puedan significar una limitación o restricción en las condiciones de acceso a establecimientos de salud;
g) Participar en la evaluación de los resultados de las políticas de salud.”
Bajo este contexto surgen entonces las alianzas o asociaciones de usuarios, tienen por finalidad representar a estos ante las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, y se encuentran desarrolladas en el Título 1° de la Parte 10 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016.
En el Título 1° de la Parte 10 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Salud (Decreto 780 de 2016), se desarrollan estos conceptos que tienen por finalidad la representación de los usuarios ante las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (Ley 100/1993, art. 156, lit. h), y velar por la calidad del servicio y la defensa del usuario.
Ahora, en el marco de lo consagrado en el Decreto 780 de 2016, art. 2.10.1.1.10, las alianzas o asociaciones de usuarios son agrupaciones de usuarios del régimen contributivo y subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que tienen derecho a utilizar unos servicios, de acuerdo con su sistema de afiliación, que velan por la calidad del servicio y la defensa del usuario. Estas, según el reglamento se constituirán con un número plural de usuarios y podrán obtener su reconocimiento por la autoridad competente, de acuerdo con las normas legales vigentes. (). En el mismo sentido, el artículo 2.10.1.1.2 ibidem, concibe las siguientes formas de participación en salud:
“Artículo 2.10.1.1.2 Formas de participación en salud. Para efectos del presente Capítulo, se definen las siguientes formas de Participación en Salud:
1. La participación social, es el proceso de interacción social para intervenir en las decisiones de salud respondiendo a intereses individuales y colectivos para la gestión y dirección de sus procesos, basada en los principios constitucionales de solidaridad, equidad y universalidad en la búsqueda de bienestar humano y desarrollo social.
La participación social comprende la participación ciudadana y comunitaria, así:
a) La participación ciudadana, es el ejercicio de los deberes y derechos del individuo, para propender por la conservación de la salud personal, familiar y comunitaria y aportar a la planeación, gestión, evaluación y veeduría en los servicios de salud;
b) La participación comunitaria es el derecho que tienen las organizaciones comunitarias para participar en las decisiones de planeación, gestión, evaluación y veeduría en salud.
2. La participación en las Instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es la interacción de los usuarios con los servidores públicos y privados para la gestión, evaluación y mejoramiento en la prestación del servicio público de salud.”
El artículo 2.10.1.1.9 ibidem, establece que “Las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, garantizarán la participación ciudadana, comunitaria y social en todos los ámbitos que corresponda, conforme a las disposiciones legales aplicables”.
En este contexto, es deber de las instituciones que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre ellas, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, garantizar la participación social, ciudadana y comunitaria, en todos los ámbitos que corresponda. De acuerdo con su reglamento, se constituirán con un número plural de usuarios y podrán obtener su reconocimiento por la autoridad competente, conforme a normativa vigente (artículo 2.10.1.1.11 del Decreto 780 de 2016).
En este orden, en tanto que la constitución de la Asociación o Alianza de Usuarios se traduce en la declaración autónoma de la voluntad de los asociados, les corresponde a estos determinar y crear sus estatutos y reglamento interno, en el cual se define su estructura, reglas de organización, funcionamiento y mecanismos para solucionar controversias. En cuanto a sus funciones que cumplen el Decreto Único del Sector Salud señala las siguientes:
“Artículo 2.10.1.1.13 Funciones de las asociaciones de usuarios. Las Asociaciones de Usuarios tendrán las siguientes funciones:
1. Asesorar a sus asociados en la libre elección de la Entidad Promotora de Salud, las instituciones prestadoras de servicios y/o los profesionales adscritos o con vinculación laboral a la entidad promotora de salud, dentro de las opciones por ella ofrecidas.
2. Asesorar a sus asociados en la identificación y acceso al paquete de servicios.
3. Participar en las Juntas Directivas de las Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestatarias de Servicios de Salud, sean públicas o mixtas, para proponer y concertar las medidas necesarias para mantener y mejorar la calidad de los servicios y la atención al usuario. En el caso de las privadas, se podrá participar, conforme a lo que dispongan las disposiciones legales sobre la materia.
4. Mantener canales de comunicación con los afiliados que permitan conocer sus inquietudes y demandas para hacer propuestas ante las Juntas Directiva de la Institución Prestataria de Servicios de Salud y la Empresa Promotora de Salud.
5. Vigilar que las decisiones que se tomen en las Juntas Directivas, se apliquen según lo acordado.
6. Informar a las instancias que corresponda y a las instituciones prestatarias y empresas promotoras, si la calidad del servicio prestado no satisface la necesidad de sus afiliados.
7. Proponer a las Juntas Directivas de los organismos o entidades de salud, los días y horarios de atención al público de acuerdo con las necesidades de la comunidad, según las normas de administración de personal del respectivo organismo.
8. Vigilar que las tarifas y cuotas de recuperación correspondan a las condiciones socioeconómicas de los distintos grupos de la comunidad y que se apliquen de acuerdo a lo que para tal efecto se establezca.
9. Atender las quejas que los usuarios presenten sobre las deficiencias de los servicios y vigilar que se tomen los correctivos del caso.
10. Proponer las medidas que mejoren la oportunidad y la calidad técnica y humana de los servicios de salud y preserven su menor costo y vigilar su cumplimiento.
11. Ejercer veedurías en las instituciones del sector, mediante sus representantes ante las empresas promotoras y/o ante las oficinas de atención a la comunidad.
12. Elegir democráticamente sus representantes ante la Junta Directiva de las Empresas Promotoras y las Instituciones Prestatarias de Servicios de carácter hospitalario que correspondan, por y entre sus asociados, para periodos máximos de dos (2) años.
13. Elegir democráticamente sus representantes ante los Comités de Ética Hospitalaria y los Comités de Participación Comunitaria por periodos máximos de dos (2) años.
14. Participar en el proceso de designación del representante ante el Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud conforme a lo dispuesto en las disposiciones legales sobre la materia.
Parágrafo 1°. Para aquellas poblaciones no afiliadas al régimen contributivo y subsidiado, el Gobierno promoverá su organización como demandantes de servicios de salud, sobre la base de las formas de organización comunitaria.
Parágrafo 2°. El asociado a una alianza o asociación de Usuarios conserva el derecho a elegir o trasladarse libremente entre entidades promotoras de salud.”
Por su parte, el Capítulo 2º de la Circular Externa 008 de 2018, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, que modificó el Título VII de la Circular Única, emitió las siguientes instrucciones respecto de la Participación Ciudadana:
“Las EAPB e IPS, deberán adelantar las acciones necesarias para promover y fortalecer el ejercicio de la participación social acorde con la normatividad vigente. Por lo cual, deberán garantizar a sus usuarios la materialización del derecho a conformar la asociación de sus usuarios.
La convocatoria debe realizarse teniendo en cuenta al menos los siguientes aspectos:
- Las EAPB e IPS públicas, deben realizarla por todos los canales de comunicación y atención al usuario con que cuenta la entidad y, adicionalmente, por un medio masivo de comunicación en la jurisdicción correspondiente.
- Las IPS privadas, deben realizarla por todos los canales de comunicación y atención al usuario con que cuente.
- La convocatoria deberá publicarse al menos 3 veces durante los dos (2) meses anteriores a la fecha de la realización de la asamblea.
Las EAPB e IPS, deberán reportar de manera obligatoria a través del aplicativo https://nrvcc.supersalud.gov.co/ en el módulo de Datos Generales, la información sobre la conformación de dichas asociaciones, la cual deberá permanecer completa y actualizada cada vez que se presente una novedad. Adicionalmente, debe remitirse copia escaneada de las actas de constitución de las asociaciones de usuarios, dentro de los 10 días hábiles siguientes a través del mismo aplicativo.
En el acta de constitución se relacionará el nombre de sus integrantes y la Junta Directiva conformada por presidente, secretario y tesorero; también deberá nombrarse un revisor fiscal que no hará parte de dicha junta. El acta también deberá contener la identificación de la asociación, liga o alianza, la identificación de sus integrantes, calidad de afiliado a la EAPB o usuario de la IPS, según corresponda, dirección de residencia, contacto telefónico y el periodo para el que se haya constituido.
Igualmente, deberán mantener en sus archivos copia de las citadas actas y las actas de reuniones mensuales con las asociaciones, así mismo de las acciones correctivas pertinentes y el resultado de esta gestión de acuerdo con las problemáticas y/o acciones de mejoramiento en la prestación de servicios consignados en las actas. La convocatoria que realicen las EAPB e IPS deberá garantizar la conformación de la respectiva alianza o asociación de usuarios, sin que ello las faculte para intervenir en las decisiones propias de dichas asociaciones, quienes actuarán bajo los principios de independencia y autonomía en su constitución y el ejercicio de sus funciones.
Las EAPB e IPS deberán respetar las asociaciones y alianzas de usuarios que conformadas con anterioridad a la expedición de la presente circular y reconocer las asociaciones de usuarios que se conformen por iniciativa de los usuarios, garantizando el ejercicio de la participación social en salud.
(…)
b) Instrucciones específicas para ESE e IPS públicas
Deberán disponer de un Micrositio de Rendición de Cuentas en la página web, donde se encuentre permanentemente disponible información actualizada relacionada por lo menos con: los indicadores de gestión del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad de la entidad, satisfacción de los usuarios.
En este micrositio debe, además, permitirse la interacción de la comunidad de manera que pueda presentar sus comentarios u observaciones y solicitar información relacionada con la prestación de los servicios en salud y de la gestión de la entidad.
Así mismo deberán publicarse, los informes de las audiencias públicas rendición de cuentas que se presenten a la comunidad.” (Subrayas fuera de texto)
3.2. Requisitos que deben cumplir y parámetros bajo los cuales deben conformarse las Asociaciones de usuarios
El artículo 2.10.1.1.11 del Decreto 780 de 2016, dispone:
“ARTÍCULO 2.10.1.1.11. CONSTITUCIÓN DE LAS ASOCIACIONES Y ALIANZAS DE USUARIOS. Las Asociaciones de Usuarios se constituirán con un número plural de usuarios, de los convocados a la Asamblea de Constitución por la respectiva institución y podrán obtener su reconocimiento como tales por la autoridad competente, de acuerdo con las normas legales vigentes. Las Alianzas garantizarán el ingreso permanente de los diferentes usuarios.”
Frente a su constitución y término de duración debe indicarse que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2.1.1 del Capítulo Segundo del Título VII de la Circular Externa 047 de 2007: “Instrucciones generales y remisión de información para la inspección, vigilancia y control”, adoptada por esta superintendencia, en el acto de conformación de la respectiva forma asociativa “(…) [S]e elaborará un acta de constitución en la que se relacionará el nombre de sus integrantes y la Junta directiva conformada por presidente, secretario y tesorero; también deberá nombrarse un revisor fiscal que no hará parte de dicha Junta. El acta también deberá contener la identificación de la asociación, liga o alianza, la identificación de sus integrantes, calidad de afiliado, dirección de residencia, contacto telefónico y el periodo para el que se haya constituido.”
Entre otros aspectos, que facilitarán su desempeño desde el inicio de sus actividades y garantizarán la participación de sus miembros, su articulación interna y con las EPS o IPS, pudiendo concertar con estas, el apoyo o colaboración para ciertas actividades o medidas que consideren se requieren para estructurar su operatividad “sin que ello faculte (a las EPS o IPS) para intervenir en las decisiones propias de dichas asociaciones, quienes actuarán bajo los principios de independencia y autonomía en su constitución y el ejercicio de sus funciones.”
En ese sentido, deben definir las reglas para su funcionamiento interno y los mecanismos que emplearán para cumplir su rol, así como los procedimientos para hacer efectiva su labor ante las EPS e IPS; por tanto, en los Estatutos o Reglamento Interno o en otros documentos pueden incluirse los canales de comunicación que tendrán con las respectivas EPS o IPS, los tiempos mínimos de gestión y de respuesta que establecen para los distintos asuntos (sin perjuicio de utilizar los términos legales existentes para el derecho de petición en sus distintas modalidades ante la EPS o IPS), las instancias coordinación y decisión interna, los cronogramas o calendarios de reuniones ordinarias o extraordinarias (incluida la frecuencia).
Así las cosas, se tienen: un fundamento constitucional (artículo 49), y un fundamento legal, definido en el Decreto 780 de 2016, artículo 2.10.1.1.10 y siguientes, garantizando la participación ciudadana, comunitaria y social en pro de la calidad del servicio de salud y la defensa del usuario ante las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – IPS del orden público, mixto y privado.
3.3. Sobre las instancias de participación de los representantes de las asociaciones de usuarios, el artículo 2.10.1.1.12 ib. establece:
“ARTÍCULO 2.10.1.1.12. REPRESENTANTES DE LAS ALIANZAS DE USUARIOS O ASOCIACIONES DE USUARIOS. Las alianzas o asociaciones de usuarios elegirán sus representantes en asamblea general, y entre los elegidos de estas si hubieren varias asociaciones o alianzas de usuarios, para períodos de dos (2) años. Para el efecto, sus instancias de participación podrán ser: 1. Un (1) representante ante la Junta Directiva de la respectiva Empresa Promotora de Salud pública y mixta. 2. Un (1) representante ante la Junta Directiva de la Institución Prestataria de Servicios de Salud de carácter hospitalario, pública y mixta. 3. Un (1) representante ante el Comité de Participación Comunitaria respectivo. 4. Un (1) representante ante el Consejo Territorial de Seguridad Social, elegido conforme a las normas que regulen la materia. 5. Dos (2) representantes ante el Comité de Ética Hospitalaria, de la respectiva Institución Prestataria de Servicios de Salud, pública o mixta.”
Finalmente, el Ministerio de Salud Protección Social, mediante concepto jurídico 202111601371141 de fecha: 1º de septiembre de 2021, indicó:
“En primer lugar, es preciso señalar que las Empresas Sociales del Estado de acuerdo con el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 son: “una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso (…)”
Por su parte, el Decreto 2993 de 2011, reglamentario del artículo 70 de la Ley 1438 de 2011, compilado en el Decreto 780 de 2016, reglamentó el periodo del representante de los usuarios ante juntas directivas de las ESE de primer nivel de complejidad en los municipios de 6ª categoría, señalando en el artículo 2.5.3.8.7.5 lo siguiente:
Artículo 2.5.3.8.7.5 Período de los miembros de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado de nivel territorial de primer nivel de atención ubicados en municipios de sexta (6ª) categoría. El período de los representantes de los usuarios y de los servidores públicos en la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado de nivel territorial (municipal, departamental.
(…)
“Teniendo en cuenta lo reglamentado en el Decreto 780 de 2016, en el artículo 2.5.3.8.4.2.5 Términos de la Aceptación: en su último párrafo establece lo siguiente: “Los miembros de la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado respectiva, tendrán un período de tres (3) años en el ejercicio de sus funciones y podrán ser reelegidos”.
Así mismo la ley 1438 de 2011 establece en el artículo 70, en el Parágrafo 1° lo siguiente: Los representantes de los usuarios y de los servidores públicos de la entidad tendrán un periodo de dos (2) años y no podrán ser reelegidos para periodos consecutivos, ni podrán ser parte de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado en más de dos ocasiones. En los municipios de 6ª categoría, los representantes de los usuarios y los empleados públicos tendrán un periodo de 4 años.””
Como consecuencia de lo expuesto, todas las personas afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud podrán participar en las instituciones del sistema general de seguridad social de salud, formando asociaciones o alianzas de usuarios que los representarán ante las instituciones prestadoras de servicios de salud y ante las empresas promotoras de salud, del orden público, mixto y privado
