CONCEPTO 20241600100613141 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SALUD
CONSULTA - Gastos de Viaje del Agente interventor.
CONSULTA
“¿De qué forma se puede realizar y legalizar los gastos de viaje generados por un agente interventor ordenador por la superintendencia de Salud en una EPS Intervenida?
contexto: Actualmente la empresa promotora de salud EPS se encuentra intervenida por el superintendente de salud y para efectos del cumplimiento de las funciones propias del agente interventor, requieren legalizar tiquetes aéreos, gastos de viaje, hospedaje y comidas generadas por el a [sic] nivel nacional, productor de participar en reuniones en el ejercicio de sus funciones”
MARCO NORMATIVO
- Decreto 1080 de 2021
- Resolución 2599 de 2016 de la Superintendencia Nacional de Salud
- Resolución 20231500000008996 de 2023 de la Superintendencia Nacional de Salud
DESARROLLO DE LA CONSULTA Y CONCLUSIONES
Frente a la naturaleza del agente interventor, los numerales 1, 2 y 6 del artículo 295 del Estatuto Orgánico Financiero- Decreto ley 663 de 1993, en concordancia con el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto número 2555 de 2010, los agentes interventores, liquidadores y contralores son auxiliares de la justicia, cumplen funciones públicas transitorias y tienen autonomía en la adopción de decisiones relacionadas con el ejercicio de sus funciones, y para ningún efecto podrán reputarse trabajadores o empleados de la entidad objeto de la medida preventiva o de intervención forzosa administrativa para administrar o para liquidar, ni de la Superintendencia Nacional de Salud.
Igualmente, mencionan tales disposiciones que el acto de nombramiento de agentes interventores, liquidadores y contralores, para ningún efecto constituye una delegación de funciones por parte de la Superintendencia Nacional de Salud ni configura el ejercicio de funciones jurisdiccionales.
En concordancia con lo anterior la Resolución 2599 de 2016 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, señala que estos son considerados como auxiliares de la justicia, por lo que les resultan aplicables las normas sobre el ejercicio de la función pública, que en ningún evento se consideran funcionarios o subalternos de la superintendencia, y que fungirá como representante legal y administrador de la entidad objeto de la medida, así:
(…)
Artículo 1. Naturaleza de los cargos de agente interventor, liquidador y contralor Los agentes interventores, liquidadores y contralores, además de cumplir funciones públicas transitorias, son auxiliares de la justicia y su oficio es público, ocasional, indelegable, de libre nombramiento y remoción. Así mismo, este oficio en ningún caso implica el ejercicio de funciones jurisdiccionales.
Estos cargos deben ser ejercidos por personas de conducta intachable, deben gozar de excelente reputación y ser idóneas para cumplir con su función, la cual deben desarrollar con imparcialidad e independencia.
En consecuencia, las normas sobre ejercicio de la función pública y sobre auxiliares de la justicia les son plenamente aplicables, sin perjuicio de que las normas aquí consagradas, tanto en materia sustancial como procedimental tengan aplicación preferente por tratarse de normas especiales.
(…)
Artículo 2o. Del cargo de agente interventor. El agente interventor es la persona natural o jurídica que participa en la medida de toma de posesión o de intervención forzosa administrativa para administrar. Sus funciones serán las asignadas por la ley, en especial, la de actuar como representante legal y administrador de la entidad objeto de la medida, para lograr el aseguramiento en salud, la continuidad en la garantía de los derechos en salud de los usuarios, o la continuidad del objeto social, según sea el caso, a cargo de dicha entidad, así como determinar en el menor tiempo posible si la entidad tiene viabilidad económica y financiera o si debe iniciar el trámite de intervención forzosa administrativa para liquidar.
Si bien es cierto que entre los agentes interventores designados por la Superintendencia Nacional de salud no existe relación alguna de subordinación, por mandato normativo los honorarios de estos son fijados por esta superintendencia de acuerdo con lo establecido en el artículo 52 de la Resolución 2599 de 2016, modificado por el artículo 2 de la Resolución 2023150000000899-6 de 2023 que contempla:
ARTÍCULO 42. REMUNERACIÓN DE LOS AGENTES INTERVENTORES, LIQUIDADORES Y CONTRALORES. <Artículo corregido y modificado por el artículo 2 de la Resolución 2023150000000899-6 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> La evaluación, cálculo y fijación de honorarios de los agentes interventores, liquidadores y contralores designados por la Superintendencia Nacional de Salud en las entidades vigiladas objeto de medidas especiales, se regirá por el siguiente procedimiento:
1. Agente Interventor y Contralor de una entidad promotora de salud o entidades adaptadas. Los honorarios mensuales del agente interventor y contralor serán fijados por el Superintendente Nacional de Salud mediante acto administrativo, teniendo en cuenta la categoría de la entidad sometida a la medida especial que se trate.
El valor final de los honorarios del interventor corresponderá a un 90% del valor de los honorarios de referencia, más un incremento por complejidad de máximo el 10% calculado sobre el valor de los honorarios de referencia, teniendo en cuenta el número de departamentos y municipios donde presente operación.
5. Periodicidad del pago. El monto de los honorarios fijados para agentes especiales interventores, liquidadores y contralores serán a cargo de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y de las Empresas Promotoras de Salud y Entidades Adaptadas, y estará comprendida dentro de los gastos de administración, de la siguiente manera:
5.1. Agentes Especiales Interventores y Contralores. Los honorarios serán fijados para los agentes especiales interventores y contralores al momento de su designación o en acto administrativo complementario, y su pago deberá hacerse de forma mensual.
El valor final de los honorarios del agente interventor corresponde al 90% del valor de los honorarios de referencia y un 10% que corresponde a un incremento de complejidad de acuerdo con el número de departamentos y municipio donde presente operación.
Ahora bien, los gastos justificados en que puedan incurrir los agentes interventores podrán ser reembolsados al patrimonio de la entidad, previa autorización de la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con lo establecido en el artículo 43 Ibidem:
“ARTÍCULO 43. GASTOS ADICIONALES. Los gastos que no sean del giro ordinario de los negocios o que no correspondan al objeto de la medida, en que justificadamente incurran los agentes interventores, liquidadores y contralores en el desarrollo de los cargos para los cuales han sido designados, podrán ser reembolsados con cargo al patrimonio de la entidad objeto de la medida, si la Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales así lo autoriza.
Se considera gasto toda erogación que tenga relación directa con el proceso adelantado con ocasión de la medida de toma de posesión, intervención forzosa o medidas especiales, y que razonablemente deba hacerse para adelantar la medida de manera adecuada.
En ningún caso se podrán reembolsar gastos relacionados con la gestión del agente interventor, liquidador o contralor que no hubieren sido cubiertos de manera adecuada por la capacidad técnica ofrecida por él, la cual tendrá la remuneración adicional prevista en el artículo 9o de la presente resolución.”
A su vez, la Superintendencia Nacional de salud, podrá de oficio o a petición de parte, adelantar las respectivas investigaciones con el fin de determinar si el agente interventor ha incurrido en gastos excesivos o innecesarios:
ARTÍCULO 44. GASTOS DEDUCIBLES DE LA REMUNERACIÓN. La Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales podrá, de oficio o a petición de parte, determinar si el agente interventor, liquidador o contralor ha incurrido en gastos excesivos o innecesarios, en cuyo caso, deberá deducir el exceso en los gastos de los honorarios que le correspondan y podrá proceder con su remoción del cargo y exclusión del registro de auxiliares, así como a iniciar los procesos de recobro respectivos en caso en que los honorarios ya hayan sido pagados.
Los gastos que se generen con ocasión de contratos celebrados por el agente interventor, liquidador o contralor, que hubieren sido objetados por la Superintendencia Nacional de Salud, serán deducidos de sus honorarios.
Respecto a los gastos de administración de las Entidades Promotoras de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, a través del oficio identificado con el radicado No. 202134201242551 del 06 de agosto de 2021, dirigido a la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, refiriéndose a la aplicación del gasto administrativo con cargo a la UPC, señaló:
“Me permito manifestar que en relación con los gastos de administración asignados a las Empresas Promotoras de Salud-EPS y demás Entidades Obligadas a Compensar- EOC, es preciso tener en cuenta que la Unidad de Pago por Capitación- UPC se constituye en el principal ingreso de las EPS y demás EOC al estar relacionado directamente con la organización y garantía de la prestación de los servicios y tecnologías en salud financiadas con la UPC, cuyo fin es el de obtener el mejor estado de salud de sus afiliados, siendo éste el objeto social principal de las EPS, según se extrae del artículo 2.5.2.1.1.2 del Decreto 780 de 2016, que establece las responsabilidades a cargo de estas.
Pues bien, bajo este hilo conductor, tanto los costos como los gastos deben guardar relación con la actividad u ocupación que le genera el ingreso al ente económico. En consecuencia, teniendo en cuenta que el objeto social principal de las EPS es garantizar y gestionar la prestación de los servicios y tecnologías en salud financiados con la UPC a sus afiliados, los costos de las EPS corresponden a las erogaciones para garantizar estas prestaciones, cuya finalidad es satisfacer las necesidades en salud en sus distintas fases (promoción de la salud, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación), y en todas las enfermedades y condiciones clínicas de los afiliados al SGSSS.
Por su parte, a diferencia de los costos en general los gastos son salidas de recursos generadas por las funciones, actividades y procesos diferentes a la prestación de servicios de salud que se financian con la UPC y que pueden tener o no relación directa con esta en la medida que se constituyan o no en apoyo a la prestación de los servicios de salud, dentro de estas funciones estarían la promoción de la afiliación al SGSSS, la administración del riesgo en salud de sus afiliados, y como actividades y procesos las de gestionar y coordinar la oferta de servicios de salud, implementar sistemas de control de costos, brindar información y capacitación a los usuarios para el uso racional del sistema de salud, desarrollar el sistema general de garantía calidad para la atención integral, eficiente y oportuna de los usuarios, entre otros.
De lo anterior, es posible concluir que los costos corresponden a las erogaciones relacionadas con la garantía de la prestación de servicios de salud o el acto médico y los gastos hacen referencia a todas aquellas erogaciones con las cuales se hace posible y eficiente la prestación de dichos servicios, es decir, aquellas actividades necesarias para que el sistema pueda operar y se puedan realizar los actos médicos.
Así las cosas, los gastos administrativos, corresponden a todos aquellos ocasionados en el desarrollo del objeto social principal del ente económico y que registran las sumas o valores en que se incurre durante el ejercicio, directamente relacionados con la gestión administrativa encaminada a la dirección, planeación, organización de las políticas establecidas para el desarrollo de la actividad operativa del ente económico incluyendo básicamente las incurridas en las áreas ejecutiva, financiera, comercial, legal y administrativa.
Frente a la definición y destinación de los gastos administrativos reconocidos a las EPS, es importante mencionar que desde el año 2013, este Ministerio en conjunto con la Superintendencia Nacional de Salud determinó que el uso y aplicación de estos recursos debe efectuarse en el marco de los conceptos definidos por la norma contable, conceptos tales como: Gastos de Personal, Honorarios, impuestos, arrendamientos y alquileres, contribuciones y afiliaciones, seguros, servicios, gastos legales, mantenimiento y reparaciones, adecuación e instalaciones, gastos de viaje, depreciaciones, amortizaciones, gastos diversos y provisiones.
En tal contexto, los gastos de administración que se reconocen a las EPS se tasan para llevar a cabo su labor contemplando toda la operación de la prestación de los servicios de salud (administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la representación del afiliado, entre otros), sin que pueda fraccionarse, pues la administración se ejerce sobre el régimen en salud bajo las implicaciones de la organización del aseguramiento en salud, es decir, que se encuentran relacionados directamente para soportar el desarrollo del objeto social principal de las Entidades Promotoras de Salud, que como se mencionó anteriormente, corresponde a la atención en salud de los afiliados al SGSSS a través de los servicios y tecnologías en salud financiados con la UPC, lo cual debe ser reflejado y clasificado como gasto de administración. En este sentido, la naturaleza de los gastos de administración es de carácter parafiscal y con destinación específica dentro de los recursos que administran las EPS.” (Negrilla y subrayado fuera de texto)
Este argumento fue reiterado y reforzado por la Subdirección de Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud de la mencionada cartera ministerial, que a través de la comunicación No. 202234200291491 del 21 de febrero de 2022 puntualizó:
“Que la Unidad de Pago por Capitación se constituye en el principal ingreso de las Entidades Promotoras de Salud al estar relacionado directamente con la organización y garantía de la prestación de los servicios y tecnologías en salud financiadas con la UPC, cuyo fin es el de obtener el mejor estado de salud de sus afiliados, siendo éste el objeto social principal de las EPS, según se extrae del Decreto 780 de 2016, artículo 2.5.2.1.1.2, al establecer las responsabilidades de las Entidades Promotoras de Salud.
Pues bien, bajo este hilo conductor, tanto los costos como los gastos deben guardar relación con la actividad u ocupación que le genera el ingreso al ente económico. En consecuencia, teniendo en cuenta que el objeto social principal de las EPS es garantizar y gestionar la prestación de los servicios y tecnologías en salud financiadas con la UPC a sus afiliados, los costos de las EPS corresponden a las erogaciones para garantizar estas prestaciones, cuya finalidad es satisfacer las necesidades en salud en sus distintas fases (promoción de la salud, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación), y en todas las enfermedades y condiciones clínicas de los afiliados al SGSSS.
Por su parte, a diferencia de los costos en general los gastos son salidas de recursos generadas por las funciones, actividades y procesos diferentes a la prestación de servicios de salud que se financian con la UPC y que pueden tener o no relación directa con esta en la medida que se constituyan o no en apoyo a la prestación de los servicios de salud, dentro de estas funciones estarían la promoción de la afiliación al SGSSS, la administración del riesgo en salud de sus afiliados, y como actividades y procesos las de gestionar y coordinar la oferta de servicios de salud, implementar sistemas de control de costos, brindar información y capacitación a los usuarios para el uso racional del sistema de salud, desarrollar el sistema general de garantía calidad para la atención integral, eficiente y oportuna de los usuarios, entre otros.
En lo que respecta específicamente a los gastos administrativos, las normas contables establecen que corresponden a todos aquellos ocasionados en el desarrollo del objeto social principal del ente económico y que registran las sumas o valores en que se incurre durante el ejercicio, directamente relacionados con la gestión administrativa encaminada a la dirección, planeación, organización de las políticas establecidas para el desarrollo de la actividad operativa del ente económico incluyendo básicamente las incurridas en las áreas ejecutiva, financiera, comercial, legal y administrativa. Así las cosas, los gastos de administración se clasifican en conceptos tales como: Gastos de Personal, Honorarios, impuestos, arrendamientos y alquileres, contribuciones y afiliaciones, seguros, servicios, gastos legales, mantenimiento y reparaciones, adecuación e instalaciones, gastos de viaje, depreciaciones, amortizaciones, gastos diversos y provisiones.
En tal contexto, los gastos de administración que se reconocen a las EPS se tasan para llevar a cabo su labor contemplando toda la operación de la prestación de los servicios de salud (administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la representación del afiliado, entre otros), sin que pueda fraccionarse, pues la administración se ejerce sobre el régimen en salud bajo las implicaciones de la organización del aseguramiento en salud, es decir, que se encuentran relacionados directamente para soportar el desarrollo del objeto social principal de las Entidades Promotoras de Salud, que como se mencionó anteriormente, corresponde a la atención en salud de los afiliados al SGSSS a través de los servicios y tecnologías en salud financiados con la UPC, lo cual debe ser reflejado y clasificado como gasto de administración.” (Negrilla fuera de texto)
En ese orden de ideas, es posible concluir que el porcentaje de gasto de administración de las Entidades Promotoras de Salud referido en el artículo 23 de la Ley 1438 de 2011 para cada régimen, solo puede ser empleado por tales entidades en aquellos gastos que se encuentren directamente relacionados con la gestión administrativa encaminada a la dirección, planeación, organización de las políticas establecidas para el desarrollo de la actividad operativa de la EPS, lo cual incluye las actividades efectuadas por las áreas ejecutiva, financiera, comercial, legal y administrativa de cada entidad, su registro y/o legalización deberá darse conforme lo previsto en la normativa contable y financiera que les resulte aplicable.
De acuerdo con lo anterior se concluye, lo siguiente:
- Los agentes interventores cumplen funciones públicas transitorias y son auxiliares de la justicia, tienen autonomía en la adopción de decisiones relacionadas con el ejercicio de sus funciones, y para ningún efecto podrán reputarse trabajadores o empleados de la entidad objeto de la medida preventiva o de intervención forzosa administrativa para administrar o para liquidar, ni de la Superintendencia Nacional de Salud.
- El acto administrativo que fija los honorarios del agente interventor corresponde al 90% del valor de los honorarios de referencia y un 10% que corresponde a un incremento de complejidad de acuerdo con el número de departamentos y municipio donde presente operación. Así las cosas, se entiende que los costos por la operación en más de un municipio o departamento se tuvieron en cuenta en el 10% denominado incremento de complejidad.
- El acto administrativo que fija los honorarios del agente interventor puede ser revisado por una sola vez y si es procedente el ajuste de los honorarios se suscribirá un acto administrativo complementario.
- Si los gastos de viaje del agente interventor están relacionados directamente con la gestión administrativa y para soportar el desarrollo del objeto social principal de las Entidades Promotoras de Salud, son considerados gastos de administración y cubiertos por la entidad objeto de la medida especial.
- Los gastos excesivos o innecesarios del agente interventor se deberán deducir de los honorarios y será removido del cargo y excluido del registro de auxiliares de la justicia. Igualmente se iniciarían los procesos de recobro respectivos.
