CONCEPTO 0806321 DE 2022
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<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SALUD
CONSULTA - SOBRE AMONESTACIONES Y SANCIONES PECUNIARIAS
1. CONSULTA
¿Sobre quién recae la sanción de Amonestación o Pecuniaria, es decir 1) sobre los Prestadores del servicio de Salud 2) sobre los Representantes Legales de la Institución de Prestadores del servicio de Salud que ostentaban la calidad de tal para la época de los hechos o 3) ambas son solidariamente responsables?
Esta consulta se eleva siendo conocedores de la Potestad Administrativa Sancionatoria de las cuales están investidas las Secretarías de Salud Departamentales, ante los incumplimientos de las condiciones mínimas de habilitación por parte de los Prestadores del servicio de salud señaladas en el Decreto 1011 de 2006 compilado en el artículo 2.5.1.7.6 del Decreto 780 de 2016:
“ARTICULO 54 SANCIONES Sin perjuicio de la competencia atribuido a otras autoridades corresponde a las Entidades Territoriales de Salud, adelantar los procedimientos y aplicar las sanciones a que haya lugar de acuerdo con lo previsto en el artículo 577 y siguientes de la Ley 09 de 1979 y las normas que las modifiquen o sustituyan”
También lo preceptuado en el artículo 577 de la Ley 9° de 1979, las sanciones son entre otras:
“a Amonestación b Multas sucesivas hasta por una suma equivalente a diez mil (10.000) salarios diarios mínimos legales. c Cierre temporal o definitivo de la institución prestadora de servicios de salud o servicio respectivo”
Sin embargo, al efectuar un análisis de lo referido por el ARTICULO 2.5.1.1.1. del Decreto 780 de 2016
“CAMPO DE APLICACIÓN Las disposiciones del presente Titulo se aplicarán a los Prestadores de Servicios de Salud, las Entidades Promotoras de Salud las EPS del régimen subsidiado las Entidades Adaptadas las Empresas de Medicina Prepagada y a las Entidades Departamentales, Distritales y Municipales de Salud” resaltada fuera del texto
Luego en el artículo 2° inciso 6 define:
“PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD Se consideran como tales las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud los Profesionales Independientes de Salud y los Servicios de Transporte Especial de Pacientes”
Literalmente se entiende que las sanciones que se impongan recaerán directamente sobre el prestador (Persona jurídica), sea público o privado. empero no sobre el Representante Legal (persona natural) que en síntesis es quien tiene la obligación de mantener dichas condiciones de habilitación.”
2. MARCO NORMATIVO
Ley 9 de 1979
Ley 100 de 1993
Ley 715 de 2001
Ley 1122 de 2007
Ley 1437 de 2011
Ley 1438 de 2011
Ley 1755 de 2015
Decreto 780 de 2016
Ley 1949 de 2019
Resolución 3100 de 2019
Decreto 1080 de 2021
3. DESARROLLO DE LA CONSULTA
El Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), creado mediante el artículo 36 de la Ley 1122 de 2007, es un conjunto de normas, agentes, y procesos articulados entre sí, el cual estará en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, y del cual hacen parte también las entidades departamentales y municipales de salud.
A su vez, el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 consagró que en materia de salud corresponde a los Departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, para tal fin a la Dirección del sector salud en el ámbito departamental asignó dichas funciones en los numerales 43.1.5; 43.2; 43.3; 43.4. A su vez, las competencias asignadas a los Municipios fueron establecidas a través del artículo 44 numerales 44.1 a 44.3 de la citada Ley.
Las entidades públicas que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, ejecutan sus competencias a nivel del Servicio Público Esencial de Salud y a nivel de Salud Pública, se determina la competencia del ente público dependiendo de los hechos que originan la respectiva investigación administrativa, por ende, la entidad territorial es la competente para adelantar las investigaciones si se trata de asuntos sanitarios; y cuando se trata de asuntos propios del Servicio Público Esencial de Salud, la competencia es de las entidades territoriales y de la Superintendencia Nacional de Salud.
De acuerdo con lo establecido en los artículos 43 y siguientes de la Ley 715 de 2001, las entidades territoriales tienen competencias de inspección, vigilancia y control respecto del Servicio Público Esencial de Salud, por ende, deben cumplir y hacer cumplir en sus jurisdicciones, las disposiciones del Sistema Obligatorio de la Garantía de la Calidad de la Atención en Salud, conforme a los artículos 2.5.1.3.2.7, 2.5.1.3.2.10, 2.5.1.7.1, 2.5.1.7.2, y el 2.5.1.7.6 del Decreto 780 de 2016.
Los Departamentos en el ámbito de su jurisdicción (sin perjuicio de las demás que disponga el ordenamiento jurídico), tienen competencia para: a) dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el SGSSS; b) efectuar el registro de los prestadores públicos y privados de servicios de salud, recibir la declaración de requisitos esenciales para la prestación de los servicios y adelantar la vigilancia y el control correspondiente; c) ejercer la inspección, vigilancia y control del Sistema Único de Habilitación de los prestadores de servicios de salud, d) adelantar las acciones de vigilancia, inspección y control sobre el desarrollo de los procesos de Auditoría para el Mejoramiento de la Calidad de la Atención de Salud por parte de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, e) adelantar los procedimientos y aplicar las sanciones a que haya lugar de acuerdo con lo previsto en el artículo 577 y siguientes de la Ley 09 de 1979 y las normas que las modifiquen o sustituyan por incumplimiento del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad en Salud - SOGCS,.
Asimismo, la inspección, vigilancia y control de la Salud Pública, es ejercida por las entidades territoriales, según el marco de competencias previsto en la Leyes 715 de 2001, artículos 43 y siguientes, y la Ley 9 de 1979.
La Ley 100 de 1993 en el artículo 176 numeral 4, señala:
“ARTÍCULO 176. DE LAS FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN SECCIONAL, DISTRITAL Y MUNICIPAL DEL SISTEMA DE SALUD. Las Direcciones seccional, distrital y municipal de salud, además de las funciones previstas en las Leyes 10 de 1990 y 60 de 1993 tendrán las siguientes funciones:
(…)
4.La inspección y vigilancia de la aplicación de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras que expida el Ministerio de Salud, sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia atribuidas a las demás autoridades competentes.” (Subraya fuera del texto original).
En el artículo 25 de la Resolución 3100 de 2019, el Ministerio de Salud y Protección Social, establece:
"Artículo 25. Inspección, vigilancia y control. La Superintendencia Nacional de Salud y las secretarías de salud departamentales o distritales, o la entidad que tenga a cargo dichas competencias, en el marco de sus competencias, vigilarán y controlarán el cumplimiento de la presente resolución.”
A su vez, el artículo 2.5.1.7.1 del Decreto 780 de 2016, establece sobre las competencias de IVC del Sistema Único de Habilitación, lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.5.1.7.1. INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DEL SISTEMA ÚNICO DE HABILITACIÓN. La inspección, vigilancia y control del Sistema Único de Habilitación, será responsabilidad de las Direcciones Departamentales y Distritales de Salud, la cual se ejercerá mediante la realización de las visitas de verificación de que trata el artículo 2.5.1.3.2.15 del presente Título, correspondiendo a la Superintendencia Nacional de Salud, vigilar que las Entidades Territoriales de Salud ejerzan dichas funciones.”
Así, frente al Sistema Único de Habilitación, la competencia recae en primer nivel en las entidades territoriales, sin perjuicio de que de manera preferente pueda ser ejercida por la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos de lo establecido en el artículo 130C de la Ley 1438 de 2011, que establece:
“ARTÍCULO 130C. COMPETENCIA PREFERENTE. En cualquiera de las etapas del ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, la Superintendencia Nacional de Salud podrá asumir la competencia preferente respecto de los asuntos de su competencia que estén a cargo de otros órganos de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en cuyo desarrollo se podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier actuación, investigación o juzgamiento garantizando el derecho al debido proceso.
PARÁGRAFO. Acogida la competencia preferente frente a las Instituciones Prestadoras de Salud sobre el cumplimiento de cualquiera de las condiciones o requisitos previstos para el otorgamiento de la habilitación y permanencia dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la Superintendencia Nacional de Salud bajo su propio procedimiento aplicará las medidas sanitarias y preventivas de seguridad previstas en la Ley 9 de 1979, y las sanciones administrativas determinadas en la presente ley.”
En cuanto al proceso administrativo sancionatorio a cargo de las entidades territoriales, debe precisarse que la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la Parte Primera - Título III - Capítulo III, contempla el Procedimiento administrativo sancionatorio, en el artículo 47, indica:
“Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.” (Subrayas fuera de texto)
Con fundamento en lo manifestado hasta aquí, a las Secretarías de Salud Departamentales, en desarrollo sus competencias en salud y de la potestad administrativa sancionatoria que ostentan, ante los incumplimientos de los estándares del sistema único de habilitación por parte de los Prestadores de Servicios de Salud, les corresponde como entes investigadores adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio, acatando entre otros, los principios procesales de legalidad, derechos de defensa y contradicción, publicidad, presunción de inocencia, favorabilidad, proporcionalidad, no reformatio in pejus y non bis in idem.
En cuanto al sujeto sobre el cual recae la investigación administrativa sancionatoria a cargo de la entidad territorial se tiene: La Ley 9° de 1979 contempla medidas de aplicación inmediata y sanciones que pueden ser impuestas, previo agotamiento del debido proceso administrativo sancionatorio, en los siguientes términos:
ARTICULO 576. Podrán aplicarse como medidas de seguridad encaminadas a proteger la salud pública, las siguientes:
a) Clausura temporal del establecimiento, que podrá ser total o parcial;
b) La suspensión total o parcial de trabajos o de servicios;
c) El decomiso de objetos y productos;
d) La destrucción o desnaturalización de artículos o productos, si es el caso, y
e) La congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos, mientras se toma una decisión definitiva al respecto.
PARAGRAFO. Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar. Sanciones.
ARTICULO 577. Teniendo en cuenta la gravedad del hecho y mediante resolución motivada, la violación de las disposiciones de esta Ley, será sancionada por la entidad encargada de hacerlas cumplir con alguna o algunas de las siguientes sanciones: a) Amonestación; b) Multas sucesivas hasta por una suma equivalente a 10.000 salarios diarios mínimos legales al máximo valor vigente en el momento de dictarse la respectiva resolución; c) Decomiso de productos; d) Suspensión o cancelación del registro o de la licencia, y e) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo.
ARTICULO 578. Cuando del incumplimiento de las disposiciones de la presente Ley, se deriven riesgos para la salud de las personas, deberá darse publicidad a tal hecho para prevenir a los usuarios.
ARTICULO 579. El pago de las multas no exime al infractor de la ejecución de la obra, obras o medidas de carácter sanitario que hayan sido ordenadas por la entidad responsable del control.
ARTICULO 580. Las sanciones administrativas impuestas por las autoridades sanitarias, no eximen de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar por las violaciones a los preceptos de la Ley.”
De lo hasta acá analizado no se desprende que las medidas sanitarias y administrativas que corresponde imponer a las entidades del orden territorial puedan recaer sobre la persona natural del representante legal de las instituciones prestadoras, pues la única responsabilidad individual que se contempla es la civil o penal, la cual corresponde por competencia a las autoridades judiciales y no a las autoridades administrativas.
Por el contrario, para la Superintendencia Nacional de Salud el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, establece de manera expresa que son sujetos de las sanciones administrativas, además de los establecidos en el artículo 121 ib, los representantes legales de las entidades públicas y privadas, directores o secretarios de salud o quienes hagan sus veces, jefes de presupuesto, los revisores fiscales, tesoreros y demás funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos del sector salud en las entidades territoriales, funcionarios y empleados del sector público y particulares que cumplan funciones públicas de forma permanente o transitoria.
Debe recordarse que al tenor de lo establecido en el artículo 6 de la Constitución Política, los servidores públicos son responsables por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, de manera que solamente pueden ejecutar las funciones que les hayan sido expresamente asignadas en la ley o reglamento.
Tampoco en las normas que rigen el Sistema Único de Habilitación, compiladas en el Decreto 780 de 2016, se ha establecido la competencia expresa para que las autoridades de salud en el nivel territorial estén facultadas para imponer sanciones administrativas a los representantes legales de las instituciones prestadoras de servicios de salud, por el incumplimiento de las disposiciones relativas a la habilitación de servicios.
Por el contrario, tal como se analizó previamente, la Superintendencia Nacional de Salud si cuenta con competencia legal para investigar y sancionar a personas naturales, tales como los representantes legales de las entidades públicas y privadas, razón por la cual, en criterio de esta Dirección, en caso de tener conocimiento sobre alguna infracción de las normas que regulan el SGSSS, atribuible a título personal a los representantes legales de las Instituciones Prestadoras de Salud, las entidades territoriales deberán remitir el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud, para que en ejercicio de la competencia preferente, adelante las investigaciones a que haya lugar.
3.2. Sentado lo anterior, se procede a dar respuesta a los interrogantes formulados: ¿Sobre quién recae la sanción de Amonestación o Pecuniaria, es decir 1) sobre los Prestadores del servicio de Salud 2) sobre los Representantes Legales de la Institución de Prestadores del servicio de Salud que ostentaban la calidad de tal para la época de los hechos o 3) ambas son solidariamente responsables?
De acuerdo con las normas citadas, tanto las Instituciones Prestadoras de Salud, como los representantes legales de las mismas, pueden ser administrativamente responsables por la infracción de las normas que rigen el Sistema General de Seguridad en Salud en el componente de habilitación, dependiendo de si la conducta es atribuible a título institucional o personal, correspondiendo en el primer caso la competencia a las entidades de salud en el nivel territorial, y en el segundo caso a la Superintendencia Nacional de Salud, en el ejercicio de la competencia preferente.
El presente concepto se emite en los términos del artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, sustitutiva del Título II de la Ley 1437 de 2011, artículo 28.
