CONCEPTO 20241600100895071 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
CONSULTA - Formas de asociación o alianzas estratégicas para la prestación de servicios de salud.
CONSULTA
“La circular 067 de 2010 de la Supersalud, define las formas de asociación o alianzas estratégicas para la prestación de servicios de salud. Al inicio de la circular se refiere a que se pueden realizar asociación con ///"operadores de servicios de salud///" donde este no requiere habilitar los servicios de salud. Es decir, que se define que el PPS que hace parte de la UT o consorcio debe cumplir con el SUH (RESOLUCIÓN 3100 DE 2019) y este debe tener los convenios con los prestadores que le oferten la interdependencia de acuerdo a los servicios habilitados. ¿Es posible que la UT o consorcio cuente con el convenio directo con el PPS de interdependencia? ¿En este caso la UT podría verificar las condiciones de prestación del PPS de interdependencia como lo pide la resolución 3100? (…)” (SIC)
MARCO NORMATIVO
- Circular Externa 66 de 2010
- Circular Externa 67 de 2010
- Resolución 3100 de 2019
DESARROLLO DE LA CONSULTA
La Superintendencia Nacional de Salud mediante las Circulares Externas 66 y 67 de 2010, señaló que los prestadores de servicios de salud pueden en forma individual prestar los servicios de salud que oferten o hacerlo con terceros mediante las figuras de asociación o alianzas estratégicas con otros operadores privados o públicos.
Es así como, las referidas circulares, precisan que los prestadores de servicios de salud podrán, entre otras figuras, realizar asociaciones o alianzas estratégicas, tales como:
«[…] I. La conformación de una asociación o alianza estratégica con otros prestadores de servicios de salud, para poder ofertar en conjunto los servicios de salud, siempre que no configure la doble habilitación de un mismo servicio o la subcontratación o intermediación de servicios de salud claramente prohibidas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
II. La contratación de un tercero operador de servicios de salud, persona natural o persona jurídica, o la asociación o alianza estratégica con este, para el suministro de los servicios de salud, bajo la figura de tercerización outsourcing o externalización para la prestación de servicios de salud, sin que dicho tercero operador, habilite los servicios objeto de la contratación o asociación. […]» (Subrayado fuera de texto)
De acuerdo con lo anterior, en aras de optimizar la prestación de servicios de salud a los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud es posible la conformación de asociaciones o alianzas estratégicas entre los diferentes prestadores de servicios de esa naturaleza.
Respecto de la asociación o alianzas estratégicas en la prestación de los servicios de salud, la Circular Externa 067 de 2010, establece como modalidades de estas, sin que sean las únicas, la unión temporal y el consorcio entre prestadores para la oferta y contratación conjunta de dichos servicios, prescribiendo:
«[…] El Prestador de Servicios de Salud podrá ofertar y contratar individualmente la prestación de servicios de salud con las ERP, las Entidades que oferten planes Adicionales de salud, los particulares y demás pagadores del sistema de salud colombiano, si tiene como suministrarlos, y si los posee habilitados, o podrá contratar la prestación de servicios con las ERP, las Entidades que oferten planes Adicionales de salud, los particulares y demás pagadores del sistema de salud colombiano ya no como PSS individualmente considerado, sino como una asociación o alianza de prestadores de servicios de salud, a través de la asociación o la alianza con otro u otros PSS bajo la figura de unión temporal o consorcio. […]» (Subrayado fuera de texto)
La misma circular, señala las diferencias entre la unión temporal y el consorcio, definiendo estas figuras asociativas, en los siguientes términos:
«3.1. Consorcios o Uniones Temporales
[…]
El contrato de colaboración es entonces una forma de asociación, ha venido desarrollándose por la doctrina, pero se mantiene atípico en la Legislación Civil Colombiana. Sin embargo, el estatuto de contratación administrativa hace una referencia a las figuras del consorcio y de la unión temporal, como modalidades de los contratos de colaboración.
[…]
Se entiende por Consorcio, cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. En consecuencia, las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, afectarán a todos los miembros que lo conforman.
Es una forma de participación heterogénea que, al decir de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en demandas de responsabilidad civil extracontractual lo tiene como una sociedad de hecho. En el contrato se debe ubicar como una sociedad de hecho porque no tiene la estructura de una sociedad comercial; simplemente es una reunión de personas naturales y jurídicas, que careciendo de capacidades individuales se reúnen para suplir lo que individualmente no tienen y se unen en forma coyuntural para el contrato; ejecutado el contrato, desaparecen.
Como reglas generales del consorcio tenemos:
I. La solidaridad en todas sus manifestaciones: Esto es, solidaridad en cuanto al cumplimiento y en cuanto al incumplimiento.
II. La confianza entre sus miembros: Que se supone se deriva del conocimiento que tienen cada uno de sus miembros entre sí.
III. La Cesión. En sentido que un consorciado puede remplazarse, mediante cesión a un tercero que reúna las mismas condiciones que el desaparecido, reemplazado o retirado.[8]
Elementos característicos de los consorcios:[9]
1. Son agrupaciones de empresas que ejercen la misma actividad económica o actividades conexas o complementarias, y tienen por objeto la ordenación de sus intereses mediante una organización común.
2. Estas agrupaciones no tienen personalidad propia, habida cuenta de que cada empresa de las asociadas conserva su personalidad e independencia jurídica.
3. La responsabilidad de los consorcios es solidaria y mancomunada.
4. Las empresas se imponen recíprocamente límites y prohibiciones.
5. La participación puede constituir un fondo común para sufragar los gastos que se generen en el desarrollo del contrato. Ese fondo común no viene a constituir un patrimonio autónomo.
6. Las empresas, que conforman el consorcio permanecen jurídicamente autónomas, con patrimonios separados y responsabilidad propia respecto a terceros.
[…]
Se entiende por Unión Temporal, cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal.
Es una forma de formular propuestas contractuales con características muy peculiares que las diferencian del Consorcio.
Es una unión temporal para formular propuestas y en caso de adjudicación ejecutar el contrato.
Dentro de las características de la Unión temporal, se destaca el punto central cual es el de la Responsabilidad. En materia de Unión temporal hay una distribución de responsabilidades en cuanto al cumplimiento pero, la responsabilidad no tiene la misma formalización en cuanto al incumplimiento de los miembros de la Unión Temporal, porque mientras hay una distribución equitativa en la solidaridad y en cuanto al cumplimiento se refiere, no se puede predicar lo mismo respecto del incumplimiento donde la responsabilidad se individualiza de acuerdo al gestor o a la persona que entró en el ejercicio de una función comprometida en este concepto empresarial de la Unión Temporal. Significa esto que, si uno de los miembros de la Unión Temporal fue el causante del incumplimiento, en torno a él se aplicará la sanción y no a los demás. […]» (Subrayado fuera de texto)
Así mismo, sobre el empleo de las uniones temporales y consorcios la señalada Circular Externa 67 de 2010 indica que las mismas deben conformarse antes de ofertar y contratar los servicios de salud con las entidades responsables del pago y que es una obligación indicar los términos y la extensión de la participación de cada prestador de servicios de salud miembro de la unión temporal o del consorcio, así como las obligaciones de cada uno frente a los usuarios y a las entidades contratantes.
De otro lado, la Resolución 3100 de 2019 establece la interdependencia como uno de los siete estándares de las condiciones tecnológicas y científicas para la habilitación de servicios de salud, y define su alcance, así:
«8.3.1. Estándares de habilitación
Los estándares de habilitación son las condiciones tecnológicas y científicas mínimas e indispensables para la prestación de servicios de salud en forma segura; se estructuran con criterios mínimos aplicables y obligatorios a los servicios que habilite cualquier prestador de servicios de salud. Los estándares de habilitación son esencialmente de estructura y delimitan el punto en el cual los beneficios superan a los riesgos. El enfoque de riesgo en la habilitación de servicios de salud procura que el diseño de los criterios para cada estándar cumpla con ese principio básico y que estos apunten a controlar los riesgos asociados con la prestación de los servicios de salud.
Los estándares y sus criterios no son exhaustivos, ni pretenden abarcar la totalidad de las condiciones y criterios para el funcionamiento de una institución o un servicio de salud; incluyen las condiciones indispensables para defender la vida y preservar la salud del paciente y su dignidad, es decir, para los cuales hay evidencia que su ausencia en la prestación del servicio implica la presencia de riesgos y/o atentan contra su dignidad y no pueden ser sustituibles por otro requisito.
Los estándares deben ser efectivos, lo que implica que los criterios que los conforman deben tener relación directa con la seguridad de los usuarios y que su incumplimiento genera riesgos que atentan contra la vida y la salud de las personas. Por ello, están dirigidos al control de riesgos relacionados con la prestación de los servicios de salud.
Los estándares buscan, de igual forma, atender la seguridad del paciente, entendida como el conjunto de elementos estructurales, procesos, instrumentos y metodologías basadas en evidencias científicamente probadas que propenden por minimizar el riesgo de sufrir un evento adverso en el proceso de atención de salud o de mitigar sus consecuencias.
Los siete (7) estándares de las condiciones tecnológicas y científicas para la habilitación de servicios de salud son:
1. Talento humano.
2. Infraestructura.
3. Dotación.
4. Medicamentos, dispositivos médicos e insumos.
5. Procesos Prioritarios.
6. Historia Clínica y Registros.
7. Interdependencia.
Los criterios detallan lo exigido en cada estándar dentro de cada servicio y son los elementos concretos para su interpretación.
El Ministerio de Salud y Protección Social es la entidad encargada de establecer los estándares y criterios para los servicios de salud que no se encuentren contemplados en el presente manual.
El alcance de los estándares de habilitación es:
[…]
8.3.1.7. Interdependencia
En este estándar se definen los servicios de salud y de apoyo los cuales son indispensables para prestar en forma oportuna y segura el servicio de salud que los requiere.
Los servicios definidos en la interdependencia de cada servicio pueden ser propios o contratados, en cualquier caso, cuando se trate de servicios de salud deben estar habilitados por una de las partes, no se permite la doble habilitación de un servicio. […]» (Subrayado fuera de texto)
Una vez expuesto el anterior marco normativo, se dará respuesta a los interrogantes planteados en su consulta, así:
«[…] Es posible que la UT o consorcio cuente con el convenio directo con el PPS de interdependencia? […]» (SIC)
Respuesta: Teniendo en cuenta que la finalidad de las uniones temporales y de los consorcios es la presentación conjunta, por parte de dos o más prestadores de servicios de salud, de una oferta o propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato que se suscriba con las Entidad Responsable de Pago – ERP, o con las entidades que oferten planes adicionales de salud, o con particulares, o con los demás pagadores del sistema de salud, entonces si es viable que el prestador de los servicios de interdependencia forme parte de esa unión temporal o consorcio.
No obstante, es importante precisar que según lo establecido en el numeral 3.2 de la Circular Externa 67 de 2010, (…) la asociación o alianza estratégica de estos prestadores de servicios de salud mediante unión temporal o consorcio para la prestación de servicios de salud, deberá darse antes de la oferta o contratación de los servicios (…) y no en forma posterior a esta, ya que, si dicha asociación o alianza estratégica es realizada luego de celebrados los contratos del PSS interesado en los servicios de salud de otro u otros PSS (…) se configuraría la doble habilitación de un mismo servicio y la subcontratación de servicios de salud claramente prohibidas en el Sistema de Seguridad Social en Salud Colombiano (…)” (Negrilla fuera de texto original).
«[…] En este caso la UT podría verificar las condiciones de prestación del PPS de interdependencia como lo pide la resolución 3100? […]» (SIC)
Respuesta: Las condiciones de habilitación que deben cumplir los prestadores de servicios de salud, se encuentran descritas en el artículo 3 –modificado por el artículo 2 de la citada resolución, así:
«ARTÍCULO 3o. CONDICIONES DE HABILITACIÓN QUE DEBEN CUMPLIR LOS PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Resolución 544 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Los prestadores de servicios de salud, para su entrada y permanencia en el Sistema Único de Habilitación del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud (SOGCS), deben cumplir las siguientes condiciones:
3.1. Capacidad técnico-administrativa. Aplica a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), entidades con objeto social diferente y transporte especial de pacientes.
3.2. Suficiencia patrimonial y financiera. Aplica a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) y Transporte Especial de Pacientes.
3.3. Capacidad tecnológica y científica. Aplica a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud - IPS, Profesionales independientes de salud, Entidades con Objeto Social Diferente, Transporte Especial de Pacientes. […]»
Sobre la inscripción y habilitación de los prestadores de servicios de salud, el artículo 4 ibídem –modificado por el artículo 3 de la Resolución 544 de 2023– indica que esta deberá realizarse en los términos previstos en el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud que hace parte de ese documento. Señala este artículo:
«ARTÍCULO 4o. INSCRIPCIÓN Y HABILITACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 3 de la Resolución 544 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Todo prestador de servicios de salud debe estar inscrito en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS), registrando como mínimo una sede con infraestructura física y por lo menos un servicio habilitado. La inscripción y habilitación debe realizarse en los términos establecidos en el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud, el cual hace parte integral del presente acto administrativo.»
De acuerdo con lo establecido en el numeral 8 del Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud anexo a la Resolución 3100 de 2019, las condiciones de habilitación son los requisitos que deben cumplir los prestadores de servicios de salud para el ejercicio de sus labores, dice la norma:
«8. CONDICIONES DE HABILITACIÓN
Las condiciones de habilitación son los requisitos, estándares y criterios que deben cumplir los prestadores de servicios de salud para la entrada y permanencia en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.»
En concordancia con lo señalado en el artículo 3, se precisan los requisitos, estándares y criterios que deben cumplir los prestadores de servicios de salud, los cuales se subdividen en:
- Condiciones de capacidad técnico – administrativa.
- Condiciones de suficiencia patrimonial y financiera
- Condiciones de capacidad tecnológica y científica
Los pasos para la inscripción de los prestadores en la base de datos del aplicativo denominado Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud – REPS, se encuentran señalados en el numeral 9 del Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud anexo a la Resolución 3100 de 2019, así:
«9. PASOS PARA LA INSCRIPCIÓN DE PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD Y HABILITACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD
A continuación, se definen los pasos a seguir para la inscripción de prestadores de servicios de salud y la habilitación de servicios de salud:
9.1. INSCRIPCIÓN DEL PRESTADOR DE SERVICIOS DE SALUD
Es el registro de los datos del prestador de servicios de salud y de los servicios de salud a prestar, en la base de datos del aplicativo denominado Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud – REPS, de cada secretaría de salud departamental o distrital, o la entidad que tenga a cargo dichas competencias, siendo estas entidades las responsables de su verificación, administración y diligenciamiento, correspondiéndole al Ministerio de Salud y Protección Social su consolidación.
Los prestadores de servicios de salud que inicien su funcionamiento o realicen una nueva inscripción producto de su inactivación en el REPS, deben cumplir con las condiciones definidas en el presente Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud y efectuar el siguiente procedimiento de inscripción:
9.1.1. Realizar la autoevaluación
La autoevaluación por parte del prestador de servicios de salud consiste en la verificación interna del cumplimiento de las condiciones de habilitación y sus correspondientes estándares y criterios definidos en este manual y la posterior declaración de su cumplimiento en el REPS.
Para realizar la autoevaluación, de acuerdo con el tipo de prestador de servicios de salud, se debe tener en cuenta el cumplimiento de las condiciones de capacidad técnico-administrativa, de suficiencia patrimonial y financiera y de capacidad tecnológica y científica, según aplique.
Las secretarías de salud departamental o distrital, o la entidad que tenga a cargo dichas competencias, son las responsables de prestar asistencia técnica, asesoría y orientación al prestador de servicios de salud durante el proceso de inscripción en el REPS y de la habilitación de los servicios de salud, así como difundir la obligatoriedad de mantener actualizada la información en dicho registro.
9.1.2. Diligenciar el formulario de inscripción
El prestador de servicios de salud que realice inscripción inicial debe:
a. Ingresar a la página web de la Secretaría de Salud Departamental o Distrital, o la entidad que tenga a cargo dichas competencias, ubicar y seleccionar el enlace de inscripción de prestadores de servicios de salud del aplicativo REPS y.
- Determinar la sede o sedes donde va a funcionar,
- Determinar el o los servicios a habilitar la complejidad, la modalidad y la capacidad instalada de acuerdo con los servicios definidos en el REPS.
- Diligenciar el formulario de inscripción en el REPS.
- Diligenciar la declaración de la autoevaluación por cada uno de los servicios a ofertar.
b. Imprimir el formulario para radicarlo en la secretaría de salud departamental o distrital correspondiente, o la entidad que tenga a cargo dichas competencias.
9.1.3. Radicar el formulario de inscripción
Presentar y radicar el formulario de Inscripción del REPS, ante las secretarías de salud departamental o distrital, o la entidad que tenga a cargo dichas competencias, donde se ubicará el prestador, con los siguientes soportes:
[…]
9.3. HABILITACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD
Es la autorización para prestar y ofertar servicios de salud en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS.
Cumplidos los requisitos del artículo 8 de la presente resolución, radicada y registrada la inscripción del prestador de servicios de salud y expedida la constancia de habilitación correspondiente y autorizado en el REPS la generación del distintivo de habilitación de los servicios se considera inscrito el prestador de servicios de salud y habilitado el servicio.
La inscripción de una nueva Institución Prestadora de Servicios de Salud o la habilitación de los servicios de salud de urgencias, atención del parto, transporte asistencial, servicios de salud de alta complejidad y servicios de oncología, dependen del resultado de la visita previa conforme lo definido en la presente resolución.
La autorización del distintivo de habilitación de los servicios de salud que requieren visita previa se da una vez la secretaría de salud departamental o distrital, o la entidad que tenga a cargo dichas competencias, haya realizado la visita y registre el resultado del cumplimiento de las condiciones de habilitación en el REPS y expida la constancia de habilitación correspondiente.
9.3.1. Distintivos de habilitación
Por cada servicio habilitado, las secretarías de salud departamental o distrital, o la entidad que tenga a cargo dichas competencias, autorizan la generación e impresión del correspondiente distintivo de habilitación.
Mediante este mecanismo, se fortalece la capacidad de control de los ciudadanos y de las secretarías de salud departamental o distrital, o la entidad que tenga a cargo dichas competencias […]»
De acuerdo con lo expuesto en los apartes citados del Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud que hace parte de la Resolución 3100 de 2019, cada prestador debe inscribirse en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud – REPS, de acuerdo con los lineamientos señalados por la secretaría de salud departamental o distrital, según corresponda, entidades que –sin perjuicio de las competencias preferentes en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud– son las competentes para realizar las labores de inspección, vigilancia y control sobre los prestadores de servicios de salud.
