CONCEPTO 1276921 DE 2022
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SALUD
CONSULTA – INCREMENTO SALARIAL EMPLEADOS E.S.E.
1. CONSULTA
“1..- mediante decreto 473 de 2022 el gobierno nacional, fijo el incremento salarial anual al que tienen derecho los servidores públicos adscritos a Empresas Sociales del Estado.
2..- A la fecha, ni la junta directiva del hospital, ni el concejo municipal, han autorizado mucho menos expedido, acto administrativo, tendiente a reconocer el pago de los incrementos a que tienen derecho los empleados del hospital.
Así las cosas, las preguntas a resolver son las siguientes:
¿El gerente de una Empresa Social del Estado- E.S.E de nivel 1 y municipal., requiere autorización o permiso de la junta directiva de la entidad, para reconocer y pagar el incremento salarial, reconocido por el gobierno nacional, a los empleados de planta de la institución?
¿Dentro de las facultades de la junta directiva de una empresa social del estado, esta la de autorizar el incremento salarial de ley para los empleados de la entidad hospitalaria?
¿Goza de autonomía suficiente el gerente de una empresa social del estado, para reconocer y pagar el incremento salarial de ley a sus empleados, o requiere de permiso previo de la junta directiva de la entidad o de otro órgano?”
2. MARCO NORMATIVO
Decreto 1080 de 2021
Ley 1122 de 2007
Ley 1438 de 2011
Ley 100 de 1993
Ley 489 de 1998
3. DESARROLLO DE LA CONSULTA
La Ley 489 de 1998, señala en su artículo 83 que las Empresas Sociales del Estado son creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de salud y se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996, la citada Ley 489 de 1998 y en las normas que las complementen, sustituyan o adicionen.
Se tiene entonces que, las Empresas Sociales del Estado como entidades descentralizadas están dotadas de un conjunto de cualidades, entre las cuales se destaca la autonomía administrativa, con la cual cuenta la entidad para organizarse y gobernarse a sí misma; la personalidad jurídica y el patrimonio independiente son dos elementos concebidos en apoyo de la autonomía administrativa de estos entes descentralizados, pues son garantía de independencia en el desarrollo de sus actividades; además, la autonomía a través de la descentralización conduce a una mayor libertad de las diversas instancias en la toma de decisiones, y como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la cual se mide por la incidencia que una entidad descentralizada tiene en el desarrollo y en la aplicación de normas jurídicas.
De igual modo, las entidades descentralizadas por disposición normativa cuentan con sus propios órganos de dirección, y con la facultad de darse sus propios estatutos, que reglamentan el funcionamiento y actividad del organismo.
Así las cosas, el artículo 5 del Decreto 1876 de 1994, compilado en el artículo 2.5.3.8.4.2.1 del Decreto 780 de 2016, estableció la forma como estarán organizadas las Empresas Sociales del Estado, señalando que en su nivel directivo se organizan a partir de una estructura básica conformada por la Junta Directiva y el Gerente:
“Artículo 2.5.3.8.4.2.1 Organización. Sin perjuicio de la autonomía otorgada por la Constitución Política y la ley a las Corporaciones Administrativas para crear o establecer las Empresas Sociales del Estado, estas se organizarán a partir de una estructura básica que incluya tres áreas, así:
a) Dirección. Conformada por la Junta Directiva y el Gerente y tiene a su cargo mantener la unidad de objetivos e intereses de la organización en torno a la Misión y Objetivos institucionales; identificar las necesidades esenciales y las expectativas de los usuarios, determinar los mercados a atender, definir la estrategia del servicio, asignar recursos, adoptar y adaptar normas de eficiencia y calidad controlando su aplicación en la gestión institucional, sin perjuicio de las demás funciones de dirección que exija el normal desenvolvimiento de la entidad;
b) Atención al usuario. Es el conjunto de unidades orgánico-funcionales encargadas de todo el proceso de producción y prestación de Servicios de Salud con sus respectivos procedimientos y actividades, incluyendo la atención administrativa demandada por el usuario. Comprende la definición de políticas institucionales de atención, el tipo de recursos necesarios para el efecto, las formas y características de la atención, y la dirección y prestación del servicio;
c) De logística. Comprende las Unidades Funcionales encargadas de ejecutar, en coordinación con las demás áreas, los procesos de planeación, adquisición, manejo, utilización, optimización y control de los recursos humanos, financieros, físicos y de información necesarios para alcanzar y desarrollar los objetivos de la organización y, realizar el mantenimiento de la planta física y su dotación.
Parágrafo. A partir de la estructura básica, las Empresas Sociales del Estado definirán su estructura organizacional de acuerdo con las necesidades y requerimientos de los servicios que ofrezca cada una de ellas. (Negrillas fuera de texto).
Ahora bien, el artículo 2.5.3.8.4.2.7 del Decreto 780 de 2016, definió las funciones de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado, de la siguiente manera:
“Artículo 2.5.3.8.4.2.7 Funciones de la Junta Directiva. Sin perjuicio de las funciones asignadas a las Juntas Directivas por ley, Decreto, Ordenanza o Acuerdo u otras disposiciones legales, esta tendrá las siguientes:
1. Expedir, adicionar y reformar el Estatuto Interno.
2. Discutir y aprobar los Planes de Desarrollo de la Empresa Social.
3. Aprobar los Planes Operativos Anuales.
4. Analizar y aprobar el proyecto de presupuesto anual, de acuerdo con el Plan de Desarrollo y el Plan Operativo para la vigencia.
5. Aprobar las modificaciones de tarifas y cuotas de recuperación que proponga el Director o Gerente, para ajustarse a las políticas tarifarias establecidas por las autoridades competentes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en sus distintos órdenes.
6. Aprobar la planta de personal y las modificaciones a la misma, para su posterior adopción por la autoridad competente.
7. Aprobar los Manuales de Funciones y Procedimientos, para su posterior adopción por la autoridad competente.
8. Establecer y modificar el Reglamento Interno de la Empresa Social.
9. Analizar los Informes Financieros y los informes de ejecución presupuestal presentados por el Gerente y emitir concepto sobre los mismos y sugerencias para mejorar el desempeño institucional.
10. Supervisar el cumplimiento de los planes y programas definidos para la Empresa Social.
11. Servir de voceros de la Empresa Social ante las instancias político–administrativas correspondientes y ante los diferentes niveles de Dirección del Sistema de Salud, apoyando la labor del Gerente en este sentido.
12. Asesorar al Gerente en los aspectos que este considere pertinente o en los asuntos que a juicio de la Junta lo ameriten.
13. Diseñar la política, de conformidad con las disposiciones legales, para la suscripción de los Contratos de Integración Docente Asistencial por el Gerente de la Empresa Social.
14. Elaborar terna para la designación del responsable de la Unidad de Control Interno.
15. Fijar honorarios para el Revisor Fiscal.
16. Determinar la estructura orgánica–funcional de la entidad, y someterla para su aprobación ante la autoridad competente.
17. Elaborar terna de candidatos para presentar al Jefe de la respectiva Entidad Territorial para la designación del Director o Gerente”.
En otras palabras, la naturaleza de la Junta Directiva de las diferentes entidades descentralizadas es la de ser su órgano de superior dirección y administración y, en tal carácter, ejercer la orientación de la actividad que le es propia al respectivo ente, dentro de la autonomía con que cuenta según la ley, y de acuerdo con las disposiciones de su estatuto orgánico y con las de los estatutos internos o reglamentos administrativos dictados por el gobierno o por el mismo órgano directivo.
Respecto a la escala salarial el artículo 2.5.3.8.4.5.5 de la norma citada, estableció:
“Artículo 2.5.3.8.4.5.5 Escalas salariales. Las Empresas Sociales del Estado adoptarán, previo cumplimiento de los requisitos legales, las escalas salariales y los estímulos no salariales que para el sector expida la autoridad competente.
Parágrafo. Los gerentes de las Empresas Sociales del Estado se regirán en materia salarial por el régimen especial que para el efecto expida el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta el nivel de complejidad y el presupuesto de la respectiva Empresa Social.”
Ahora bien, respecto de los incrementos salariales, el Departamento Administrativo de la Función Publica mediante concepto 101791 del 24 de marzo de 2021, indicó:
“En relación con la competencia para realizar el reajuste salarial de los empleados públicos del orden territorial, según lo dispuesto en el Artículo 300, numeral 7 y el Artículo 313 numeral 6, de la Constitución Política, es función de la asamblea departamental y del concejo municipal establecer las escalas de remuneración de los empleados públicos del departamento y del municipio, respectivamente.
Adicionalmente la Sentencia C-510 de 1999, de la Corte Constitucional, señala:
“Existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los Gobernadores y Alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.” (Negrilla y subrayado fuera del texto).
Así las cosas, únicamente el Concejo Municipal y la Asamblea Departamental tienen la potestad de adoptar los criterios que le permitan realizar los aumentos salariales en forma justa y equitativa para los empleados públicos de las entidades del sector central y descentralizado del Municipio y Departamento.
De otra parte, el Decreto 1876 de 1994, Por el cual se reglamentan los Artículos 96, 97 y 98 del Decreto Ley 1298 de 1994 en lo relacionado con las Empresas Sociales del Estado, señala:
“ARTÍCULO 11o. Funciones de la Junta Directiva. Sin perjuicio de las funciones asignadas a las Juntas Directivas por ley, Decreto, Ordenanza o Acuerdo u otras disposiciones legales, ésta tendrá las siguientes:
(…) 11. Servir de voceros de la Empresa Social ante las instancias político-administrativas correspondientes y ante los diferentes niveles de Dirección del Sistema de Salud, apoyando la labor del Gerente en este sentido.”
Por lo anterior y de conformidad con el Artículo 315 de la Constitución Política, una de las atribuciones del Alcalde es presentar al Concejo Municipal, el presupuesto anual de rentas y gastos del Municipio, dentro del que se encuentran los gastos de personal de las entidades de toda la Administración Municipal. Por lo cual, se considera que la ESE, a través de su Junta Directiva podrá presentar al Alcalde o Gobernador un proyecto de escala salarial y éste a su vez presentar dicho proyecto y los demás de las otras entidades de la Administración al Concejo Municipal o Asamblea Departamental, para que éste último mediante acto administrativo fije la correspondiente escala salarial de todos los empleados públicos del Municipio o Departamento, de modo que todos los niveles y grados salariales se encuentren en igualdad de condiciones.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, se puede concluir lo siguiente:
La escala salarial para los empleados públicos del orden territorial (Empresas Sociales del Estado) es fijada por las Asambleas y Concejos Municipales o Distritales, según el caso, teniendo en cuenta los límites máximos fijados por Decreto del Gobierno Nacional en el Decreto 314 de 2020 o en el que esté vigente para el momento del trámite, y las finanzas públicas del Municipio.
De modo que, la escala salarial fijada para los empleados públicos de una ESE de un municipio o departamento, debe obedecer a lo señalado en el Acuerdo Municipal expedido por el Concejo u Ordenanza Departamental expedido por la Asamblea, para los empleados públicos de dicho municipio o departamento, dentro de los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional para el mismo año y de conformidad con el presupuesto del municipio o departamento.
(…)
Conforme a lo anterior, y para dar respuesta a su consulta, las Juntas Directivas de las Empresa Sociales del Estado no son las competentes para fijar el incremento salarial de sus empleados. Este incremento salarial es competencia de las Asambleas Departamentales o Concejos Municipales, según corresponda, el cual debe estar dentro de los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional.” (Subrayado fuera del texto)
De acuerdo con lo anterior, dando respuesta a su solicitud, se concluye que el incremento salarial de los funcionarios de las E.S.E. es competencia de las Asambleas Departamentales o Consejos Municipales y los mismos deben estar dentro de los límites establecidos por el Gobierno Nacional.
