CONCEPTO 20241600001321161 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
CONSULTA - Información sobre población migrante
CONSULTA
“(…)
La ESE Hospital San Lorenzo de Supia Caldas, desde el área de cartera y con el fin de definir la responsabilidad de pago, solicita a la Superintendencia de salud, como entidad de control, se sirva emitir concepto normativo, sobre quien es el responsable de pago de la atención inicial de la población migrante atendida por la entidad pública en mención, lo anterior ya que se requiere definir si es el ente Territorial o Municipal; basados en la ley 715 de 2001 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
Lo anterior ya que en repetidas ocasiones se ha solicitado al ente municipal y territorial, la cancelación de los servicios prestados a la población migrante, a lo cual cada entidad expresa conceptos, que no refieren la responsabilidad de pago. Agotada la gestión realizada por parte de cartera, se recurre a la Superintendencia de salud para obtener una ilustración resolutiva y así poder obtener dichos recaudos
(…)”
MARCO NORMATIVO
- Ley 100 de 1993
- Decreto 1080 de 2021
- Ley 1438 de 2011
- Ley 1751 de 2015
- Decreto 780 de 2016
- Decreto 2408 de 2018
DESARROLLO DE LA CONSULTA
El artículo 153 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 3 de la Ley 1438 de 2011, estableció como principio del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS el enfoque diferencial, el cual reconoce que hay poblaciones con características particulares para las cuales se ofrecerán especiales garantías y esfuerzos encaminados a la eliminación de las situaciones de discriminación y marginación.
En concordancia con lo anterior, el artículo 6 de la Ley 1751 de 2015, señaló como elemento esencial del derecho fundamental a la salud, la accesibilidad a los servicios y tecnologías en condiciones de igualdad, lo que comprende la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad económica y el acceso a la información; también, señala como principio la universalidad, en desarrollo de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política:
“Artículo 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley (…)”.
“Artículo 49. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley”.
En ese orden, tratándose de la atención en salud de la población migrante, el capítulo 6 del título 2 del Decreto 780 de 2016 sustituido por el artículo 1o del Decreto 2408 de 2018, dispone que la Nación transferirá recursos a las entidades territoriales para el pago de las atenciones iniciales de urgencia prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de países fronterizos.
Por su parte, el artículo 2.9.2.6.3. ibidem dispone las condiciones de utilización de tales recursos, así:
“Artículo. 2.9.2.6.3. Condiciones para la utilización de los recursos. Los recursos del nivel nacional que sean destinados para el pago de las atenciones iniciales de urgencia prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de países fronterizos, deberán ser utilizados por las entidades territoriales, siempre que concurran las siguientes condiciones:
1. Que corresponda a una atención inicial de urgencias en los términos aquí definidos.
2. Que la persona que recibe la atención no tenga subsidio en salud en los términos del artículo 32 de la Ley 1438 de 2011 ni cuente con un seguro que cubra el costo del servicio.
3. Que la persona que recibe la atención no tenga capacidad de pago.
4. Que la persona que recibe la atención sea nacional de un país fronterizo.
5. Que la atención haya sido brindada en la red pública hospitalaria del departamento o distrito.
Parágrafo. Con el fin de incentivar la adquisición de un seguro o plan voluntario de salud, las autoridades de ingreso al país informarán al nacional del país fronterizo, mediante el mecanismo más idóneo, de la existencia de esa posibilidad”. (Subrayado fuera del texto).
Frente al tema específico, el Ministerio de Salud y Protección Social a través del concepto 202111600640481 del 26 de abril de 2021, indicó:
“(…) respecto a la distribución de los recursos asignados para el pago de las atenciones de urgencias entre los departamentos y distritos que atiendan a los nacionales de países fronterizos, dispone:
Artículo. 2.9.2.6.4. Distribución de los recursos. Los recursos del nivel nacional que sean destinados para el pago de la atención inicial de urgencia brindada a los nacionales de países fronterizos serán distribuidos y asignados por el Ministerio de Salud y Protección Social entre los departamentos y distritos que atiendan a los nacionales de países fronterizos, con fundamento en el número de atenciones a esa población que ha sido reportadas (SIC) históricamente, privilegiando los departamentos y distritos de frontera de acuerdo con los criterios que determine el Ministerio de Salud y Protección Social.” (Subrayado fuera del texto)
Entonces, en términos generales, frente a los servicios de salud que se brinden a la población migrante que se encuentra en condición irregular en el país, lo que ha previsto la norma es que se deben financiar las atenciones de urgencias con cargo a los recursos asignados a cada departamento y distrito en aplicación del capítulo 6 del título 2 del Decreto 780 de 2016 sustituido por el Decreto 2408 de 2018 o con cargo a los recursos de libre destinación que el ente territorial determine para ese propósito.
Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia T 120 de 2022, manifestó respecto al derecho fundamental a salud de los niños y niñas migrantes en situación de permanencia irregular en Colombia (reiteración Jurisprudencial), lo siguiente:
“(…) la Sala sintetiza las siguientes reglas y subreglas jurisprudenciales sobre el derecho de los migrantes en Colombia, incluidos aquellos con situación migratoria irregular, a recibir la atención de urgencias, para proteger sus derechos a la vida y a la salud:
i. Los extranjeros con permanencia irregular en el territorio nacional tienen derecho a recibir atención básica y de urgencias con cargo al subsidio a la oferta cuando carezcan de recursos económicos. Lo expuesto, en virtud de la protección de sus derechos a la vida digna y a la integridad física. Las respectivas entidades territoriales y, en subsidio la Nación cuando se requiera, están a cargo de asegurar los recursos para garantizar esta atención. Dicha obligación se extiende hasta que se logre la afiliación de estas personas al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
ii. La atención de urgencias comprende (a) emplear todos los medios disponibles para estabilizar la situación de salud del paciente, preservar su vida y atender sus necesidades básicas; y, (b) remitir inmediatamente al paciente a una entidad prestadora del servicio que sí disponga de los instrumentos requeridos para estabilizarlo y preservar la vida del paciente. Esta situación se presenta en caso de que dicho medio no esté disponible en el hospital que presta la atención inicial de urgencias.
iii. Los procedimientos o intervenciones médicas para la atención de enfermedades catastróficas pueden incluirse en el concepto de urgencias en casos extraordinarios. Particularmente, en los que esté acreditada la necesidad para preservar la vida y la salud del paciente. La atención básica en salud no incluye la entrega de medicamentos ni la autorización de tratamientos posteriores a la atención en urgencias.
iv. De acuerdo con el derecho internacional, los Estados deben garantizar a todos los migrantes, incluidos aquellos que se encuentran en situación de irregularidad, no solo la atención de urgencias con perspectiva de derechos humanos, sino la atención en salud preventiva, con un enérgico enfoque de salud pública.
v. Lo anterior no implica que los extranjeros en situación irregular en Colombia no deban afiliarse al SGSSS para obtener un servicio integral y, previo a ello, regularizar su estatus migratorio. Tampoco supone prescindir de la obligación que tienen de adquirir un seguro médico o un plan voluntario de salud en los términos del parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 1438 de 2011.”
Igualmente, respecto a la responsabilidad de pago por la atención de urgencia a los migrantes, manifiesta la corte en la referida sentencia, lo siguiente:
“48. El derecho a la salud es una garantía ius fundamental de la que gozan todas las personas, incluidas las extranjeras. No se trata de un derecho a estar “sano” o desprovisto de enfermedades. Implica, en realidad, la posibilidad de incrementar los niveles de salud propios tanto como sea factible, de conformidad con las viabilidades materiales estatales y científicas. Lo expuesto, en armonía con la libertad de la persona, sus condiciones biológicas y su estilo de vida.
49. La garantía de este derecho se concreta mediante la afiliación al SGSSS, cuyo trámite se encuentra regulado en el Decreto 780 de 2016. Según el artículo 2.1.3.5 de esta normativa, el interesado debe contar con un documento de identificación válido. En el caso de los extranjeros, puede ser la cédula de extranjería, el pasaporte, el carné diplomático, o el salvoconducto de permanencia[166]. Además, de conformidad con la Resolución 3015 de 2017, el PEP sirve para tal efecto.
De igual manera, la Sentencia T-089 de 2018 puntualizó que la afiliación en salud de los menores de edad es un deber a cargo de sus padres. Lo dicho implica que los extranjeros, incluidos los niños, niñas y adolescentes foráneos, que se encuentren de manera irregular en el territorio colombiano, no pueden afiliarse al SGSSS, ya que no cuentan con el soporte documental exigido por la ley. En esa medida, la regularización migratoria es una obligación y un requisito para acceder a la atención integral en salud y la ausencia de su cumplimiento implica la imposibilidad a acceder a las distintas prestaciones a cargo del SGSSS.
50. No obstante, la Corte ha entendido que todos los extranjeros tienen “derecho a recibir un mínimo de atención por parte del Estado en casos de necesidad y urgencia con el fin de atender sus necesidades más elementales y primarias”. Esto, porque la Ley 1751 de 2015 señaló que, entre los derechos que tienen las personas en el sistema de seguridad social en salud, incluidas las extranjeras, está la atención inicial de urgencia que requieran y prohíbe la negación de su prestación, que no puede condicionarse a su autorización administrativa].
51. La Sentencia T-565 de 2019 puntualizó las reglas reconocidas hasta el momento de su emisión. Según lo expuesto, los migrantes con permanencia irregular que tengan una condición económica precaria pueden recibir atención de urgencia con cargo al departamento y, complementariamente, a la Nación hasta que sean afiliados al sistema de seguridad social en salud. Dicha atención no solo busca la preservación de la vida, sino también la contención de las consecuencias críticas permanentes o futuras, o de factores que afectan sus condiciones de existencia dignas. En tal sentido, no solo obedece a una “(…) perspectiva de derechos humanos, sino también (…) [a] una perspectiva de salud pública, razón por la cual la misma debe venir acompañada de una atención preventiva”. (Negrilla fuera de texto)
De otra parte, el artículo 232 de la Ley 1955 de 2019, que adicionó el numeral 43.2.11 al artículo 43 de la Ley 715 de 2001, referente a las competencias de los departamentos en materia de prestación de servicios de salud, establece:
“Artículo 232. Competencias de los departamentos en la prestación de servicios de salud. Adiciónense los siguientes numerales al artículo 43 de la Ley 715 de 2001, así:
(…)
43.2.11. Ejecutar los recursos que asigne el Gobierno nacional para la atención de la población migrante y destinar recursos propios, si lo considera pertinente.
De esta manera, la Nación dispone a los departamentos los recursos para que puedan brindar las atenciones de urgencia en salud de la población migrante irregular, y los departamentos están obligado a ejecutarlos.
(…)
Respecto de la población migrante que se encuentra en condición irregular en el país, la normativa y la jurisprudencia únicamente han previsto el cubrimiento de las atenciones de urgencias, dentro de las que se encuentra, como lo señaló la Corte Constitucional en su sentencia T-298 de 2019, la atención médica que se brinda a las mujeres gestantes, los servicios médicos prenatales, de parto y posnatales; atenciones que serán financiadas con cargo a los recursos asignados a cada departamento, en aplicación del Decreto 2408 de 2018 o con cargo a los recursos de libre destinación que el ente territorial determine para ese propósito”. (Subrayado fuera del texto)
Ahora bien, frente a la ejecución de recursos el artículo 2.9.6.6 del Decreto 780 de 2016, sustituido por el artículo 1 del Decreto 2408 de 2018, establece:
“Artículo. 2.9.2.6.6. Ejecución de los recursos. Los departamentos y distritos ejecutarán los recursos de que trata el presente capítulo a través de los mecanismos definidos por la entidad territorial para la atención en salud de la población pobre no asegurada con la red pública del departamento o distrito.
En desarrollo de lo anterior, deberán realizar las auditorías verificando el cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 2.9.2.6.3 y los demás criterios que permitan verificar el pago de lo debido y llevando estricto seguimiento del gasto, según los requerimientos de información que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social. Dicha información deberá estar actualizada permanentemente y a disposición de esta entidad. Las entidades territoriales deberán apoyar a la Empresa Social del Estado respectiva en el cumplimiento del registro de información.
Los resultados deberán ser reportados a este Ministerio, con la periodicidad y las condiciones definidas por el mismo.
Parágrafo. Los recursos transferidos deberán ser incorporados en el presupuesto de la Entidad Territorial y se manejarán a través de las cuentas maestras del sector salud de las entidades territoriales”. (Subrayado fuera del texto).
De acuerdo con lo anterior se concluye respecto del interrogante planteado en la consulta lo siguiente:
- Los migrantes en Colombia y aquellos con situación migratoria irregular tienen derecho a recibir atención de urgencias con el fin de proteger sus derechos a la vida y a la salud.
- El Gobierno Nacional pone a disposición de los departamentos y distritos los recursos para que se pueda brindar la atención de urgencia en salud de la población migrante irregular, y los departamentos están obligado a ejecutarlos.
- Compete a las entidades territoriales del orden departamental y distrital ejecutar los recursos a que previamente se ha hecho alusión.
