CONCEPTO 20241600101379651 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
CONSULTA - Funciones del agente interventor en procesos disciplinarios.
LA CONSULTA
“(…)
Requiero saber si el contratista que cumple funciones públicas transitorias de Agente Especial Interventor en Hospital de segundo nivel puede fallar en primera o segunda instancia proceso disciplinarios. La Resolución de nombramiento de la super salud indica únicamente que cumple funciones públicas transitorias sin aclarar el tema de LAS FUNCIONES PUBLICAS DE INDOLE SANCIONATORIA
(…)”
MARCO NORMATIVO
- Decreto 1080 de 2021
- Resolución 2599 de 2016 de la Superintendencia Nacional de Salud
- Resolución 20231500000008996 de 2023 de la Superintendencia Nacional de Salud
DESARROLLO DE LA CONSULTA Y CONCLUSIONES
Frente a la naturaleza del agente interventor, los numerales 1, 2 y 6 del artículo 295 del Estatuto Orgánico Financiero- Decreto Ley 663 de 1993, en concordancia con el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto número 2555 de 2010, indican que los agentes interventores, liquidadores y contralores son auxiliares de la justicia, cumplen funciones públicas transitorias y tienen autonomía en la adopción de decisiones relacionadas con el ejercicio de sus funciones, y para ningún efecto podrán reputarse trabajadores o empleados de la entidad objeto de la medida preventiva o de intervención forzosa administrativa para administrar o para liquidar, ni de la Superintendencia Nacional de Salud.
Igualmente, mencionan tales disposiciones que el acto de nombramiento de agentes interventores, liquidadores y contralores, para ningún efecto constituye una delegación de funciones por parte de la Superintendencia Nacional de Salud ni configura el ejercicio de funciones jurisdiccionales.
En concordancia con lo anterior la Resolución 2599 de 2016 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, señala que estos son considerados como auxiliares de la justicia, por lo que les resultan aplicables las normas sobre el ejercicio de la función pública, fungirán como representante legal y administrador de la entidad objeto de la medida, así:
(…)
Artículo 1. Naturaleza de los cargos de agente interventor, liquidador y contralor Los agentes interventores, liquidadores y contralores, además de cumplir funciones públicas transitorias, son auxiliares de la justicia y su oficio es público, ocasional, indelegable, de libre nombramiento y remoción. Así mismo, este oficio en ningún caso implica el ejercicio de funciones jurisdiccionales.
Estos cargos deben ser ejercidos por personas de conducta intachable, deben gozar de excelente reputación y ser idóneas para cumplir con su función, la cual deben desarrollar con imparcialidad e independencia.
En consecuencia, las normas sobre ejercicio de la función pública y sobre auxiliares de la justicia les son plenamente aplicables, sin perjuicio de que las normas aquí consagradas, tanto en materia sustancial como procedimental tengan aplicación preferente por tratarse de normas especiales.
(…)
Artículo 2o. Del cargo de agente interventor. El agente interventor es la persona natural o jurídica que participa en la medida de toma de posesión o de intervención forzosa administrativa para administrar. Sus funciones serán las asignadas por la ley, en especial, la de actuar como representante legal y administrador de la entidad objeto de la medida, para lograr el aseguramiento en salud, la continuidad en la garantía de los derechos en salud de los usuarios, o la continuidad del objeto social, según sea el caso, a cargo de dicha entidad, así como determinar en el menor tiempo posible si la entidad tiene viabilidad económica y financiera o si debe iniciar el trámite de intervención forzosa administrativa para liquidar.” (Subrayado fuera de texto)
A su vez, las funciones y obligaciones de los agentes interventores, liquidadores y contralores se encuentran enlistadas en los artículos 26, ibidem y ss., así:
ARTÍCULO 26. REMISIÓN A NORMAS LEGALES Y REGLAMENTARIAS. Sin perjuicio de las regulaciones pertinentes sobre cada una de las medidas de toma de posesión e intervención forzosa administrativa, corresponde a los agentes interventores, liquidadores y contralores, velar por que se cumplan las siguientes disposiciones, dentro de las órbitas de competencia de cada uno de ellos y en los casos en que corresponda.
PARÁGRAFO. Respecto de los contralores, los mismos ejercerán las funciones propias de un revisor fiscal conforme al Código de Comercio y demás normas aplicables a la revisoría fiscal, y responderán de acuerdo con ellas.
ARTÍCULO 27. REPORTES E INFORMES. Los agentes interventores, liquidadores y contralores deben presentar los reportes de estados financieros e informes de gestión que determine la Superintendencia Nacional de Salud.
(…)
Los resultados de las evaluaciones hechas a los agentes interventores, liquidadores
ARTÍCULO 28. EXPEDIENTES. Es obligación de los agentes interventores y liquidadores llevar los expedientes con las actuaciones de los asuntos a ellos encargados, los cuales estarán a disposición de los interesados en los mismos y de la Superintendencia Nacional de Salud, y es obligación de los contralores velar por que esos expedientes se lleven adecuadamente y que efectivamente estén a disposición de los interesados.
ARTÍCULO 29. CUSTODIA DE LOS ACTIVOS. Es obligación de los agentes interventores, liquidadores y contralores, identificar claramente los activos de la entidad objeto de la medida, asegurarlos, realizar un inventario de los mismos y tomar control sobre las cuentas bancarias y demás activos financieros del deudor.
ARTÍCULO 30. OPERACIONES DE LA ENTIDAD OBJETO DE LA MEDIDA. Es obligación de los agentes interventores, liquidadores y contralores velar por que las actividades de la entidad objeto de la medida estén directa, exclusiva y claramente encaminadas al cumplimiento de los fines de la medida respectiva.
ARTÍCULO 31. MANTENIMIENTO DE LA CONTABILIDAD Y REGISTROS. Es obligación de los agentes interventores, liquidadores y contralores velar por que se lleve adecuadamente la contabilidad de la entidad objeto de la medida, así como por mantener los registros que sean necesarios para la adecuada puesta en marcha y realización de los fines de la medida de la cual es objeto la entidad.
ARTÍCULO 32. DERECHOS DE LOS AFILIADOS, USUARIOS, BENEFICIARIOS Y ACREEDORES. Es obligación de los agentes interventores, liquidadores y contralores velar por que se respeten las normas legales encaminadas a la adecuada protección del derecho a la salud, en los casos en que corresponda, de los afiliados, usuarios y beneficiarios de las entidades objeto de la medida, así como velar para que se defina en el menor tiempo posible cómo será la atención de las obligaciones a favor de los acreedores de la entidad.
ARTÍCULO 33. ACTOS Y CONTRATOS. Es obligación de los agentes interventores, liquidadores y contralores que se ejecuten todos los actos y se efectúen todos los gastos que sean necesarios para la conservación de los activos y archivos de la entidad objeto de la medida, así como que se celebren todos los actos y contratos requeridos para el debido desarrollo de la medida, incluidas las facultades de transigir, comprometer, compensar o desistir, judicial o extrajudicialmente.
Asimismo, es su obligación velar por que se ponga fin a los contratos existentes al momento de la medida si los mismos no son necesarios para la administración o liquidación de la entidad, según sea el caso. Para efectos de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 1797 de 2016, el agente interventor deberá contar previamente con el concepto favorable del contralor.
ARTÍCULO 34. RELACIONES LABORALES. Es obligación de los agentes interventores, liquidadores y contralores velar por que se den por terminados los contratos de trabajo de empleados y las relaciones legales y reglamentarias de funcionarios cuyo servicio no se requiera, y que se conserven o contraten solo los que sean necesarios para el debido cumplimiento de la medida.
ARTÍCULO 35. ACCIONES. Es obligación de los agentes interventores, liquidadores y contralores promover las acciones de responsabilidad civil o penales que correspondan, contra los administradores, directores, revisores fiscales y funcionarios de la entidad objeto de la medida.
ARTÍCULO 36. PERJUICIOS A LA ENTIDAD OBJETO DE LA MEDIDA. Los agentes interventores, liquidadores y contralores responderán por los perjuicios que por dolo o culpa grave causen a la entidad objeto de la medida, en razón de actuaciones adelantadas en contravención de las disposiciones especiales que regulan las medidas de tomas de posesión e intervención forzosa administrativa y la revisoría fiscal. Para todos los efectos legales, los bienes inventariados y el avalúo realizado conforme a lo previsto en las normas respectivas, determinarán los límites de su responsabilidad.
Para estos efectos, se reitera que los contralores ejercerán las funciones propias de un revisor fiscal conforme al Código de Comercio y demás normas aplicables a la revisoría fiscal, y responderán de acuerdo con ellas.
Las sanciones impuestas a los agentes interventores, liquidadores y contralores por delitos, contravenciones u otras infracciones en que incurran, no les dará acción alguna contra la entidad objeto de la medida. Sin embargo, podrán atender con recursos de la entidad los gastos de los procesos que se instauren en su contra en razón de sus actuaciones dentro del proceso, sin perjuicio de que, en el evento en que sea declarada su responsabilidad por dolo o culpa grave, la entidad repita por lo pagado por tal concepto.
ARTÍCULO 37. ACUERDOS CON ACREEDORES. Durante todo el trámite de las medidas de toma de posesión e intervención forzosa administrativa es obligación de los agentes interventores, liquidadores y contralores fomentar que se busque la celebración de acuerdos entre los acreedores y la entidad objeto de la medida, en los términos regulados por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas aplicables.”
En línea con lo anterior, el Departamento Administrativo de la Función Pública en Concepto 20246000198361 de 8 de abril de 2024, se pronunció respecto a la titularidad de la potestad disciplinaria y a la ausencia de competencia de los agentes interventores en el proceso disciplinario de la siguiente manera:
“(…)
Artículo 2o. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. (…) Artículo 3o. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales.
Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente.
De las disposiciones citadas se deriva:
i) El artículo 2.2.2.11.1.4. del Decreto número 1074 de 2015, modificado por el artículo 2o del Decreto 1167 de 2023, señala que, el agente interventor está facultado para actuar como administrador de los bienes de la persona en proceso de intervención, así como representante legal de la persona jurídica sometida a este proceso, no obstante, dicho artículo, ni ninguna otra disposición de la norma citada, le asignan a los agentes interventores, competencias en materia disciplinaria;
ii) Los agentes interventores, no se encuentran incluidos dentro de los servidores y dependencias, relacionados en el artículo 2o de la Ley 1952 de 2019, a quienes se les asigna competencias en materia disciplinaria;
Conforme a lo anterior y dando respuesta a la inquietud planteada en su solicitud, esta Dirección Jurídica considera que, el agente interventor, es un auxiliar de la justicia, que puede ser una persona natural o jurídica y actúa como como administrador de los bienes de la persona en proceso de intervención, así como representante legal de la persona jurídica y no le han sido asignadas competencias en materia disciplinaria; en tal sentido, el agente especial interventor de un hospital, nombrado mediante acto administrativo por la Superintendencia de Salud, no está facultado para fallar en primera o segunda instancia procesos disciplinarios; pues dicha competencia le corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de la entidad.
(…)” (Negrila y subrayado fuera de texto)
De acuerdo con lo anterior se concluye respecto a los interrogantes planteados en la consulta lo siguiente:
- Los agentes especiales interventores o liquidadores y los contralores no son contratistas son auxiliares de la justicia que ejercen funciones públicas con carácter transitorio.
- Para ningún efecto los agentes interventores podrán reputarse trabajadores o empleados de la entidad objeto de la medida preventiva o de intervención forzosa administrativa para administrar o para liquidar, ni de la Superintendencia Nacional de Salud; sin embargo, tienen la obligación legal de poner en conocimiento de las autoridades competentes y promover las acciones de responsabilidad civil o penales que correspondan, contra los administradores, directores, revisores fiscales y funcionarios de la entidad objeto de la medida.
- Los agentes interventores cumplen funciones públicas transitorias, de acuerdo con la Ley, son auxiliares de la justicia, tienen autonomía en la adopción de decisiones relacionadas con el ejercicio de sus funciones, sin que ninguna de esas sea intervenir, adelantar o fallar en procesos disciplinarios o sancionatorios.
