CONCEPTO 1585401 DE 2021
<Fuente: Página de Internet entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
CONSULTA - PRESCRIPCIÓN Y GLOSAS POR FACTURACIÓN EN SERVICIOS DE SALUD.
1. CONSULTA
“1. Las Instituciones Prestadoras de Salud Públicas, con base a los expuestos en la Resolución 3047 del año 2008, contiene obligaciones de carácter legal, por tratarse de una entidad prestadora de salud.
2. Los servicios que se prestan por parte las Instituciones Prestadoras de Salud Públicas garantizan la integralidad de la atención en salud, teniendo en cuenta los servicios habilitados para tal finalidad.
3. Las Instituciones Prestadoras de Salud Públicas, se ha obligado para con las entidades a las cuales prestas sus servicios a brindar atenciones y procedimientos en salud de urgencias y ambulatorias, a todos quienes son remitidos por éstas.
4. Teniendo en cuenta lo señalado, las Instituciones Prestadoras de Salud Públicas, en aras de garantizar su seguridad financiera, dispone del área de Cartera para efectuar el cobro persuasivo, pre-jurídico y jurídico de las facturas que son expedidas con ocasión a la prestación de los servicios de salud.
5. En el proceso de cobro efectuado por el área de cartera de las distintas Instituciones Prestadoras de Salud Públicas, al requerir a algunas de las entidades a las cuales se les han prestado de manera eficiente y diligente los servicios de salud, éstas han manifestado que respecto de algunas de esas facturas pendientes de pago, ha operado la prescripción, esto en razón a que existen discrepancias por temas devoluciones y glosas.
6. Esta situación se ha presentado en las distintas entidades a las cuales he adelantado el proceso de cobro jurídico.
7. Teniendo en cuenta lo señalado, al encontrarnos en este escenario, es decir el caso en que las facturas expedidas por la prestación de los servicios de salud por parte de las Instituciones Prestadoras de Salud Públicas se encuentren prescritas conforme a las normas que regulan esta materia, surgen diversos interrogantes que se abordaran a continuación:
a. Si de llegar constatarse que algunas de las facturas se encuentran prescritas, que actuaciones deben efectuar los hospitales y en general las Instituciones Prestadoras de Salud Públicas, toda vez que de ser así, al efectuar el cobro jurídico mediante la acción cambiaria, es decir al instaurar la acción pertinente para el cobro de las facturas, estando estas bajo esta condición, las instituciones hospitalarias públicas podrían ser condenadas en constas y agencias en derecho, con lo cual estaríamos frente a dos situaciones:
(i) la imposibilidad de efectuar el cobro efectivo y jurídico de la cartera;
(ii) se le acarrearía a las referidas instituciones hospitalarias costos adicionales, de acuerdo a la tasación que los jueces estimen por concepto de costas y agencias en derecho, esto ya ha pasado en varias oportunidades.
b. Sumado a lo señalado en precedencia, se debe hacer hincapié en que en distintas mesas de flujo de recursos, convocadas por la Superintendencia Nacional de Salud y llevadas a cabo por las Direcciones Territoriales de Salud de distintos departamentos, éstas han resaltado que cuando al efectuar el cobro persuasivo y pre jurídico por parte de los prestadores de salud (hospitales públicos), una entidad (EPS) alega la prescripción de la acción cambiara originada en la expedición de facturas, debe ser declarada por el Juez, quien se encuentra investido de dicha facultad. Frente a este aspecto, de debe traer a colación lo que en distintos documentos ha señalado el Ministerio de Salud sobre la prescripción de las facturas expedidas con ocasión a la prestación del servicio público de salud.
(…)
OBJETO DE LA CONSULTA Y PETICIÓN
Bajo los escenarios planteados, solicitamos nos indiquen una hoja de ruta sobre qué medidas podrían tomar las instituciones prestadoras de salud públicas, cuando algunas de las facturas que están pendiente de pago, haya operado la prescripción de la acción cambiaria.
Por ello, se hace necesario saber si al evidenciarse esta situación y tras la imposibilidad de efectuar el cobro ante el juez competente, por las razones ya anotadas, (condena en costas y agencias en derecho) pueda castigarse esa cartera o en caso contrario que mecanismos nos plantea la ese organismo para resolver esta situación que podría presentarse al efectuar el cobro de la cartera prescrita de las instituciones prestadoras de salud públicas, esto ya que no existe una norma clara que las faculte para declarar de oficio o a petición de parte la prescripción de la acción cambiaria de las facturas y al efectuar el cobro jurídico ante los jueces de la república, podrían ser condenadas al pago de costas y agencias en derecho.
(…)”
2. MARCO NORMATIVO
Código de Comercio
Código General del Proceso
Ley 640 de 2001
Ley 1231 de 2008
Ley 1122 de 2007
Ley 1438 de 2011
Ley 1949 de 2019
Decreto 780 de 2016
Resolución 3047 de 2008
3. DESARROLLO DE LA CONSULTA Y CONCLUSIONES
3.1. Facturación de servicios de salud
En primer término deben precisarse los requisitos de orden legal exigidos para la facturación de servicios de salud, a partir de lo establecido en el Código de Comercio y en la Ley 1438 de 2011.
La Ley 1438 de 2011 en el parágrafo 1o del artículo 50 establece:
“(…)
Parágrafo 1o. La facturación de las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Salud deberá ajustarse en todos los aspectos a los requisitos fijados por el Estatuto Tributario y la Ley 1231 de 2008”.
(…)”
Y respecto del flujo y protección de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el artículo 13 de la misma ley dispuso:
“Artículo 13. Flujo y protección de los recursos. Los actores responsables de la administración, flujo y protección de los recursos deberán acogerse a las siguientes normas:
a) El gasto de los recursos de la subcuenta de solidaridad del Fosyga se programará anualmente por un valor no inferior al recaudo del año anterior incrementado por la inflación causada y se girará, a las entidades territoriales por trimestre anticipado previo cumplimiento de la radicación de los contratos, la acreditación de cuentas maestras y el envío y cruce de la base de datos de los afiliados, sin que sean exigibles otros requisitos. El no cumplimiento oportuno de estos giros, generará las sanciones correspondientes por parte de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo a lo establecido en la ley. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público girará por trimestre anticipado los recursos que por Presupuesto Nacional le correspondan al Fosyga;
b) Todos los recursos de salud, se manejarán en las entidades territoriales mediante los fondos locales, distritales y departamentales de salud en un capítulo especial, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente. El manejo de los recursos se hará en tres cuentas maestras, con unidad de caja al interior de cada una de ellas. Estas cuentas corresponderán al recaudo y al gasto en salud pública colectiva, régimen subsidiado de salud y prestación de servicios de salud en lo no cubierto por subsidios a la demanda, con las excepciones de algunos rubros que en salud pública colectiva o en prestación de servicios de salud en lo no cubierto por subsidios a la demanda, señale el Ministerio de la Protección Social. Las cuentas maestras deberán abrirse con entidades financieras que garanticen el pago de intereses a tasas comerciales aceptables, el incumplimiento de lo anterior acarreará las sanciones previstas en el artículo 2o de la presente ley. El Ministerio de la Protección Social reglamentará la materia, dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley;
c) Derogado por el artículo 145 de la Ley 1438 de 2011.
d) Las Entidades Promotoras de Salud EPS de ambos regímenes, pagarán los servicios a los Prestadores de Servicios de salud habilitados, mes anticipado en un 100% si los contratos son por capitación. Si fuesen por otra modalidad, como pago por evento, global prospectivo o grupo diagnóstico se hará como mínimo un pago anticipado del 50% del valor de la factura, dentro de los cinco días posteriores a su presentación. En caso de no presentarse objeción o glosa alguna, el saldo se pagará dentro de los treinta días (30) siguientes a la presentación de la factura, siempre y cuando haya recibido los recursos del ente territorial en el caso del régimen subsidiado. De lo contrario, pagará dentro de los quince (15) días posteriores a la recepción del pago. El Ministerio de la Protección Social reglamentará lo referente a la contratación por capitación, a la forma y los tiempos de presentación, recepción, remisión y revisión de facturas, glosas y respuesta a glosas y pagos e intereses de mora, asegurando que aquellas facturas que presenten glosas queden canceladas dentro de los 60 días posteriores a la presentación de la factura;
e) Derogado por el artículo 5o del Decreto 132 de 2010.
f) Las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado, manejarán los recursos en cuentas maestras separadas para el recaudo y gasto en la forma que reglamente el Ministerio de la Protección Social. Sus rendimientos deberán ser invertidos en los Planes Obligatorios de Salud.
Parágrafo 1o. El Gobierno Nacional tomará todas las medidas necesarias para asegurar el flujo ágil y efectivo de los recursos del Sistema, utilizando de ser necesario, el giro directo y la sanción a aquellos actores que no aceleren el flujo de los recursos.
Parágrafo 2o. Los giros correspondientes al Sistema General de Participaciones para Salud, destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se podrán efectuar directamente a los actores del Sistema, en aquellos casos en que alguno de los actores no giren oportunamente. Este giro se realizará en la forma y oportunidad que señale el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Los mecanismos de sanción y giro oportuno de recursos también se deben aplicar a las EPS que manejan el régimen contributivo.
Parágrafo 3o. El Gobierno Nacional, antes de seis meses de la entrada en vigencia de la presente ley, establecerá los mecanismos que busquen eliminar la evasión y la elusión en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Parágrafo 4o. El Ministerio de la Protección Social ejercerá las funciones propias del Consejo de Administración del Fosyga.
Parágrafo 5o. Cuando los Entes Territoriales o las Entidades Promotoras de Salud, EPS o ARS no paguen dentro de los plazos establecidos en la presente ley a las Instituciones Prestadoras de Servicios, estarán obligadas a reconocer intereses de mora a la tasa legal vigente que rige para las obligaciones financieras.
Parágrafo 6o. Cuando las IPS no paguen oportunamente a los profesionales que les prestan sus servicios, estarán obligadas a reconocer intereses de mora a la tasa legal vigente que rige para las obligaciones financieras, de acuerdo con la reglamentación que para ello expida el Ministerio de la Protección Social dentro de los seis meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley.”
Por su parte, el artículo 1o de la Ley 1231 de 2008, al modificar el artículo 772 del Código de Comercio determinó:
“Artículo 1o. El artículo 772 del Decreto 410 de 1971, Código de Comercio, quedará así:
Factura es un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio.
No podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito.
El emisor vendedor o prestador del servicio emitirá un original y dos copias de la factura. Para todos los efectos legales derivados del carácter de título valor de la factura, el original firmado por el emisor y el obligado, será título valor negociable por endoso por el emisor y lo deberá conservar el emisor, vendedor o prestador del servicio. Una de las copias se le entregará al obligado y la otra quedará en poder del emisor, para sus registros contables.
Parágrafo. Para la puesta en circulación de la factura electrónica como título valor, el Gobierno Nacional se encargará de su reglamentación.”
Según lo señalado, la factura se define como un título valor que el vendedor o prestador del servicio expide para ser entregada al comprador o beneficiario de este con fines de cobro y consecuente pago. En los servicios de salud, la factura es expedida por el prestador de tales servicios y se entrega a la entidad responsable del pago que es la EPS.
Para estos efectos, el Ministerio de Salud y Protección Social ha expedido la Resolución 3047 de 2008 en la cual se encuentran definidos formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos aplicables en las relaciones entre prestadores y entidades responsables del pago, según las definiciones del mencionado Decreto 4747 de 2007, objeto de compilación en el Decreto 780 de 2016.
Cuando la factura no reúna los requisitos que se han descrito, carecerá del atributo de título valor. Sin embargo, ello no afectará la validez del negocio jurídico implícito entre prestadores del servicio de salud y entidades responsables del pago.
3.2. Glosas a la facturación de servicios de salud
En lo relacionado con la aceptación de la factura y las glosas que lleguen a formularse, es aplicable el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, que señala:
“Artículo 57. Trámite de glosas. Las entidades responsables del pago de servicios de salud dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la presentación de la factura con todos sus soportes, formularán y comunicarán a los prestadores de servicios de salud las glosas a cada factura, con base en la codificación y alcance definidos en la normatividad vigente. Una vez formuladas las glosas a una factura no se podrán formular nuevas glosas a la misma factura, salvo las que surjan de hechos nuevos detectados en la respuesta dada a la glosa inicial.
El prestador de servicios de salud deberá dar respuesta a las glosas presentadas por las entidades responsables del pago de servicios de salud, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su recepción, indicando su aceptación o justificando la no aceptación. La entidad responsable del pago, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la recepción de la respuesta, decidirá si levanta total o parcialmente las glosas o las deja como definitivas.
Si cumplidos los quince (15) días hábiles, el prestador de servicios de salud considera que la glosa es subsanable, tendrá un plazo máximo de siete (7) días hábiles para subsanar la causa de las glosas no levantadas y enviar las facturas enviadas nuevamente a la entidad responsable del pago.
Los valores por las glosas levantadas total o parcialmente deberán ser cancelados dentro del mismo plazo de los cinco (5) días hábiles siguientes, a su levantamiento, informando al prestador la justificación de las glosas o su proporción, que no fueron levantadas.
Una vez vencidos los términos, y en el caso de que persista el desacuerdo se acudirá a la Superintendencia Nacional de Salud, bien sea en uso de la facultad de conciliación o jurisdiccional a elección del prestador, en los términos establecidos por la ley.
El Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos para desestimular o sancionar el abuso con el trámite de glosas por parte de las entidades responsables del pago
Cuando el prestador de servicios de salud ha librado una o más facturas que no han sido objeto de glosa o devolución o no se ha levantado la glosa o, respecto de las cuales no se ha efectuado el pago, cuenta con la acción cambiaria establecida en el artículo 780 del Código de Comercio:
“Artículo 780. Casos en que procede la acción cambiaria. La acción cambiaria se ejercitará:
1) En caso de falta de aceptación o de aceptación parcial;
2) En caso de falta de pago o de pago parcial, y
3) Cuando el girador o el aceptante sean declarados en quiebra, o en estado de liquidación, o se les abra concurso de acreedores, o se hallen en cualquier otra situación semejante.”
Cuando se trata de la facturación de servicios de salud, la Ley 1438 de 2011 ha determinado unas obligaciones a las Entidades Responsables del Pago - ERP frente a las IPS, presentes en el trámite mismo de la facturación. El artículo 56 de esta ley ha dispuesto:
“Artículo 56. Las Entidades Promotoras de Salud pagarán los servicios a los prestadores de servicios de salud dentro de los plazos, condiciones, términos y porcentajes que establezca el Gobierno Nacional según el mecanismo de pago, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1122 de 2007.
El no pago dentro de los plazos causará intereses moratorios a la tasa establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
Se prohíbe el establecimiento de la obligatoriedad de procesos de auditoría previa a la presentación de las facturas por prestación de servicios o cualquier práctica tendiente a impedir la recepción.
Las entidades a que se refiere este artículo, deberán establecer mecanismos que permitan la facturación en línea de los servicios de salud, de acuerdo con los estándares que defina el Ministerio de la Protección Social.
También se entienden por recibidas las facturas que hayan sido enviadas por los prestadores de servicios de salud a las Entidades Promotoras de Salud a través de correo certificado, de acuerdo a lo establecido en la Ley 1122 de 2007, sin perjuicio del cobro ejecutivo que podrán realizar los prestadores de servicios de salud a las Entidades Promotoras de Salud en caso de no cancelación de los recursos.”
Es evidente que se encuentra reiterada la obligación, por parte de las EPS, de pagar los servicios de salud que han prestado las IPS, dentro de los plazos, condiciones, términos y porcentajes establecidos en la Ley 1122 de 2007 y en el reglamento que para el efecto haya expedido el Gobierno Nacional. Como obligación adicional y a modo de sanción, la EPS deudora reconocerá y pagará intereses moratorios, los cuales serán liquidados de acuerdo con la tasa establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.
En el mismo sentido se encuentran prohibidos tanto los procesos previos de auditoría frente a la presentación de facturas, como cualquier maniobra que se encamine a impedir la recepción de la facturación.
Según las normas relacionadas, se tiene:
1. Una vez presentada la factura por concepto de prestación de servicios de salud, las entidades responsables del pago cuentan con veinte (20) días hábiles para formular y comunicar a las IPS las glosas respectivas si a ello hubiere lugar y en forma ajustada a la codificación establecida por el Ministerio de Salud y Protección Social en el Anexo Técnico número 6 de la Resolución 3047 de 2008, “por medio de la cual se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747”.
Esta Resolución ha sido modificada por las Resoluciones 416 de 2009, “por medio de la cual se realizan unas modificaciones a la Resolución 3047 de 2008 y se dictan otras disposiciones”, y la Resolución 4331 de 2012 “por medio de la cual se adiciona y modifica parcialmente la Resolución número 3047 de 2008, modificada por la Resolución número 416 de 2009”.
2. Una vez formuladas las glosas a una factura, no procede formular nuevas glosas, excepto hechos nuevos derivados de la respuesta a la glosa inicial.
3. El prestador de servicios de salud cuenta con quince (15) días hábiles para dar respuesta a las glosas, en la que deberá manifestar si las acepta o justifica la no aceptación.
4. La entidad responsable del pago, una vez recibida la respuesta, cuenta con diez (10) días hábiles para decidir si levanta total o parcialmente las glosas o las deja como definitivas.
5. Cumplidos los quince (15) días hábiles para responder las glosas formuladas por la entidad responsable del pago, el prestador de salud cuenta con la facultad de subsanar las glosas no levantadas y para ello contará con siete (7) días hábiles, luego de los cuales enviará de nuevo la facturación a la responsable del pago.
6. La entidad responsable del pago deberá informar el prestador de servicios de salud la justificación de las glosas y su proporción sobre las que no fueron levantadas, en un término no mayor a los diez (10) días hábiles siguientes a la recepción de la respuesta del prestador de servicios de salud sobre las glosas iniciales.
7. El valor de las glosas levantadas, de manera total o parcial, deberá ser pagado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su levantamiento.
8. Si una vez vencidos los términos señalados persiste el desacuerdo, el prestador de servicios de salud podrá optar por acudir a la Superintendencia Nacional de Salud - Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, para que, ejercicio de la facultad de que es titular, dirima las diferencias.
De conformidad con lo expuesto, la facturación entre las Entidades Responsables del Pago de servicios de salud - ERP y las Instituciones Prestadoras de Servicios - IPS cuenta con la regulación, tanto en el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007 como en los artículos 56 y 57 de la Ley 1438 de 2011, sin perjuicio de las disposiciones de índole comercial y tributaria aplicables a cada caso concreto en particular.
Así mismo, el artículo 2.5.3.4.10 del Decreto 780 de 2016 regula lo relacionado con los soportes de las facturas de prestación de servicios de salud, al establecer:
“Artículo 2.5.3.4.10 Soportes de las facturas de prestación de servicios. Los prestadores de servicios de salud deberán presentar a las entidades responsables de pago, las facturas con los soportes que, de acuerdo con el mecanismo de pago, establezca el Ministerio de Salud y Protección Social. La entidad responsable del pago no podrá exigir soportes adicionales a los definidos para el efecto por el Ministerio de Salud y Protección Social.”
En tal sentido, la entidad responsable del pago de servicios de salud no podrá exigir a la institución prestadora de los servicios, requisitos o soportes documentales diferentes de los establecidos en las normas citadas en precedencia.
De otra parte, el artículo 2.5.3.4.12 del Decreto 780 de 2016 determinó:
“Artículo 2.5.3.4.12 Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas. El Ministerio de Salud y Protección Social expedirá el Manual Único de Glosas, devoluciones y respuestas, en el que se establecerán la denominación, codificación de las causas de glosa y de devolución de facturas, el cual es de obligatoria adopción por todas las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(Artículo 22 del Decreto 4747 de 2007)”
Y de manera concordante, el artículo 14 de la Resolución 3047 de 2008 del Ministerio de Salud y Protección Social consignó:
“Artículo 14. Manual único de glosas, devoluciones y respuestas. La denominación y codificación de las causas de glosa, devoluciones y respuestas de que trata el artículo 22 del Decreto 4747 de 2007 o en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan, serán las establecidas en el Anexo Técnico No. 6, el cual forma parte integral de la presente resolución. Las entidades responsables del pago no podrán crear nuevas causas de glosa o de devolución; las mismas sólo podrán establecerse mediante resolución expedida por el Ministerio de la Protección Social.”
Por último, para la supervisión del flujo de recursos, existe la obligación de reportar la información relacionada con el cobro, las glosas y el pago de los servicios de salud, el artículo 2.5.3.4.14 del Decreto 780 de 2016 contempla:
“Artículo 2.5.3.4.14 Registro conjunto de trazabilidad de la factura. Para efectos de contar con un registro sistemático del cobro, glosas y pago de servicios de salud, el Ministerio de Salud y Protección Social establecerá la estructura y operación de un registro conjunto de trazabilidad de la factura.
(Artículo 25 del Decreto 4747 de 2007)”
Este precepto cuenta con desarrollo en el Anexo Técnico No 8 de la Resolución 3047 de 2008 del Ministerio de Salud y Protección Social, modificado a su vez por el artículo 7o de la Resolución 4331 de 2012, de obligatoria adopción por parte de las entidades responsables del pago.
Por último, esta entidad no puede pronunciarse en casos concretos frente a la existencia de obligaciones, o si cumplen o no con las condiciones de ser claras, expresas y exigibles por tratarse de facturas glosadas como menciona en el caso concreto, cuestión que corresponde dirimir a través de los mecanismos de resolución de conflictos definidos en los respectivos contratos, o al juez del contrato a través de las acciones judiciales procedentes.
No obstante si desea presentar una queja contra actores del Sistema por conductas que presuntamente vulneran las disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, puede formularla contra las entidades ante las cuales se reclama el pago, anexando los soportes y explicaciones del caso, ante esta Superintendencia, dirigida a la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional a la cuenta de correo electrónico: correointernosns@supersalud.gov.copara que se adelanten las respectivas actuaciones de inspección y vigilancia.
El presente pronunciamiento recoge los conceptos sobre el particular emitidos por esta Dirección Jurídica mediante los radicados 2021114011286331 del 6 de septiembre de 2021 y 202111401392691 del 30 de septiembre de 2021. Así mismo, se formula de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo según el cual, “salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.”
