CONCEPTO 157271 DE 2013
(octubre 15)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Bogotá D. C.,
REFERENCIA: CONTROL INTERNO. Provisión del empleo de jefe o asesor de control interno.VARIOS. Representante legal de ESE ¿puede utilizar la caja menor para viáticos?. RAD.20132060136052 del 03/09/2013.
En atención a su consulta de la referencia, me permito manifestar lo siguiente:
Frente a su primera inquietud, relacionada con las calidades para ser asesor o jefe de control interno de una Empresa Social del Estado, es preciso señalar que frente al proceso de la designación de los responsables de Sistema de Control Interno, la Ley 1474 de 2011, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública, en los artículos 8 y 9, modificó los artículos 11 y 14 de la Ley 87 de 1993, dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 8. DESIGNACIÓN DE RESPONSABLE DEL CONTROL INTERNO. Modifíquese el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, que quedará así:
Para la verificación y evaluación permanente del Sistema de Control, el Presidente de la República designará en las entidades estatales de la rama ejecutiva del orden nacional al jefe de la Unidad de la oficina de control interno o quien haga sus veces, quien será de libre nombramiento y remoción.
Cuando se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la designación se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial. Este funcionario será designado por un período fijo de cuatro años, en la mitad del respectivo período del alcalde o gobernador. (...).”
(…)
PARÁGRAFO 1°.Para desempeñar el cargo de asesor, coordinador o de auditor interno se deberá acreditar formación profesional y experiencia mínima de tres (3) años en asuntos del control interno.”
El Decreto 785 de 2005, “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regula por las disposiciones de la Ley 909 de 2004.”, consagra:
“ARTÍCULO 11. EXPERIENCIA. Se entiende por experiencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio.
Para los efectos del presente decreto, la experiencia se clasifica en profesional, relacionada, laboral y docente.
Experiencia Profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pensum académico de la respectiva formación profesional, tecnológica o técnica profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina exigida para el desempeño del empleo.
(…)
Cuando para desempeñar empleos pertenecientes a los niveles Directivo, Asesor y Profesional se exija experiencia, esta debe ser profesional o docente, según el caso y determinar además cuando se requiera, si esta debe ser relacionada....” (Negrilla fuera de texto)
Adicionalmente con la expedición del Decreto-ley 0019 de 2012, “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, la experiencia de los profesionales con excepción de los profesionales de la salud, se contabilizará a partir de la terminación y aprobación del respectivo pensum académico, toda vez que el articulo 299 del citado decreto señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 229. EXPERIENCIA PROFESIONAL. Para el ejercicio de las diferentes profesiones acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional, la experiencia profesional se computará a partir de la terminación y aprobación del pensum académico de educación superior.
Se exceptúan de esta condición las profesiones relacionadas con el sistema de seguridad social en salud en las cuales la experiencia profesional se computará a partir de la inscripción o registro profesional”. (Subrayado fuera de texto)
De conformidad con las normas anteriormente citadas, la experiencia para acceder al cargo deasesor, coordinador o de auditor en los asuntos de control interno, como quiera que la ley exige como requisito mínimo para acceder al mismo, titulo profesional, debe entenderse que la experiencia igualmente para el ejercicio de este empleo es profesional, es decir la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pensum académico de la respectiva formación profesional.
Para desempeñar el cargo de Jefe de Control Interno, la valoración de la experiencia requerida en el parágrafo 1º del artículo octavo de la ley 1474 de 2011(1), este Departamento Administrativo expidió la Circular No. 100-02 de agosto 5 de 2011, que señaló que entre otros, se puede entender como asuntos de control interno los siguientes:
- Aquellos relacionados con la medición y evaluación permanente de la eficiencia, eficacia y economía de los controles al interior de los Sistemas de Control Interno.
- Asesoría en la continuidad del proceso administrativo, la revaluación de planes e introducción de correctivos necesarios para el cumplimiento de las metas u objetivos previstos.
- Actividades de auditoría.
- Actividades relacionadas con el fomento de la cultura del control.
- Evaluación del proceso de planeación, en toda su extensión; lo cual implica, entre otras cosas y con base en los resultados obtenidos en la aplicación de los indicadores definidos, un análisis objetivo de aquellas variables y/o factores que se consideren influyentes en los resultados logrados o en el desvío de avances.
- Formulación, evaluación e implementación de políticas de control interno.
- Evaluación de los procesos misionales y de apoyo adoptados y utilizados por la entidad, con el fin de determinar su coherencia con los objetivos y resultados comunes inherentes a la misión institucional.
- Asesoría y acompañamiento a las dependencias en la definición y establecimiento de mecanismos de control en los procesos y procedimientos, para garantizar la adecuada protección de los recursos, la eficacia y la eficiencia en las actividades, la oportunidad y la confiabilidad de la información y sus registros y el cumplimiento de funciones y objetivos institucionales.
- Valoración de riesgos.
Por lo anterior, es competencia del jefe de recursos humanos o quien haga sus veces verificar el cumplimiento de los requisitos de estudio y experiencia, para lo cual debe tener en cuenta la información suministrada a través de las certificaciones laborales y lo señalado en la Circular No. 100-02 de 2011, antes citada.
En criterio de esta Dirección y guardando concordancia con la norma, la respectiva entidad, al efectuar la designación del asesor, coordinador o auditor de control interno deberá verificar que cumpla con los requisitos de estudio y experiencia, de acuerdo con lo señalado en el articulo 9 de la Ley 87 de 1993, frente al rol que le corresponde desempeñar a las oficinas de control interno, o quien haga sus veces dentro de las organizaciones públicas, las cuales se enmarcan en valorar riesgos, acompañar y asesorar, realizar evaluación y seguimiento, fomentar la cultura de control, y relación con entes externos.
De conformidad con lo anterior, a partir de la vigencia de la Ley 1474 de 2011 para desempeñar el cargo de asesor, coordinador o de auditor interno se deberá acreditar formación profesional y experiencia mínima de tres (3) años en asuntos del control interno, independientemente del sector en el cual se haya desempeñado (público o privado).
Ahora bien, sobre el cumplimiento de requisitos, se tiene que el Decreto 1950 de 1973, “por el cual se reglamentan los Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil”, señala en el artículo 50, como responsabilidad de los jefes de personal o quienes hagan sus veces el conceptuar sobre la acreditación de requisitos para acceder al ejercicio de un empleo público, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 50. Los jefes de personal de los organismos administrativos o quienes hagan sus vecesdeberán verificar el cumplimiento de los requisitos y calidades a que se refiere el artículo anterior.
El incumplimiento de esta obligación constituye causal de mala conducta.”
A su vez, la Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, señala:
“ARTÍCULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público:
“(…)”
9. Acreditar los requisitos exigidos por la ley para la posesión y el desempeño del cargo.
“ARTÍCULO 35. PROHIBICIONES. A todo servidor público le está prohibido:
(…)
18. Nombrar o elegir, para el desempeño de cargos públicos, personas que no reúnan los requisitos constitucionales, legales o reglamentarios, o darles posesión a sabiendas de tal situación”.
De otra parte, la ley 190 de 1995, “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”, establece:
“ARTÍCULO 5. En caso de haberse producido un nombramiento o posesión en un cargo o empleo público o celebrado un contrato de prestación de servicios con la administración sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo o la celebración del contrato, se procederá a solicitar su revocación o terminación, según el caso, inmediatamente se advierta la infracción.
Cuando se advierta que se ocultó información o se aportó documentación falsa para sustentar la información suministrada en la hoja de vida, sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria a que haya lugar, el responsable quedará inhabilitado para ejercer funciones públicas por tres (3) años(2)”. (Subrayado fuera de texto).
La Ley 909 de 2004, señala:
“ARTÍCULO 41. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos:
(…)
j) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para el desempeño del empleo, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 190 de 1995, y las normas que lo adicionen o modifiquen.”
De acuerdo con las anteriores normas, es necesario tener en cuenta que si el empleado público es vinculado en un cargo sin reunir las calidades y requisitos exigidos para el desempeño del cargo, se debe aplicar el procedimiento señalado en la Ley 190 de 1995, para lo cual se debe expedir una resolución motivada y garantizarle el debido proceso al servidor.
Cabe precisar que la ley 734 de 2002, en su artículo 35, numeral 18, establece que a todo servidor público le está prohibido nombrar o elegir, para el desempeño de cargos públicos, personas que no reúnan los requisitos constitucionales, legales o reglamentarios, o darles posesión a sabiendas de tal situación; por lo anterior, la determinación de las responsabilidades disciplinarias sobre las irregularidades presentadas en el nombramiento sin las formalidades legales, es competencia de los entes de control (Procuraduría General de la Nación).
Por lo anterior, es competencia del jefe de recursos humanos o quien haga sus veces, verificar el cumplimiento de los requisitos de estudio y experiencia, para lo cual debe tener en cuenta la información suministrada a través de las certificaciones laborales y lo señalado en la Circular No. 100-02 de 2011 ya citada.
En relación con su segunda pregunta, relacionada con la posibilidad de que el representante legal de una Empresa Social del Estado solvente sus viáticos de la caja menor de la entidad considerando que“tiene gastos de representación”, es preciso indicar lo siguiente:
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, corresponde al Gobierno Nacional, con sujeción a la Ley marco de salarios y prestaciones sociales (Ley 4 de 1992), fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales; siendo facultad de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales, respectivamente, determinar las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos.
Así mismo de acuerdo con los artículos 1 y 11 del Decreto 1015 del 21 de mayo de 2013, “Por el cual se fijan los límites máximos salariales de los Gobernadores, Alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan disposiciones en materia prestacional”, los gobernadores y el alcaldes son los únicos funcionarios que tienen derecho a gastos de representación, los cuales hacen parte de su salario mensual y son autorizados por las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales y Distritales.
Así las cosas, dentro de las competencias de las entidades territoriales no se encuentra la de crear elementos salariales como es el caso de los gastos de representación para los empleados públicos (Gerente de ESE).
De acuerdo con lo anterior, se considera que no es posible cancelar los gastos de representación al Gerente de una Empresa Social del Estado del nivel territorial, dado que este elemento salarial no está contemplado para los mismos.
Ahora bien, en relación con el reconocimiento y pago de viáticos y gastos de transporte a los empleados públicos, es necesario mencionar que se encuentra consagrado en el Decreto 1042 de 1978(3), en los siguientes términos:
"ARTÍCULO 61. Los empleados públicos que deban viajar dentro y fuera del país en comisión de servicios tendrán derecho al reconocimiento y pago de viáticos”.
“ARTÍCULO 71. De los gastos de transporte. Los empleados públicos que deban viajar fuera de su sede de trabajo, en desarrollo de comisiones de servicio dentro del país o en el exterior, tendrán derecho al reconocimiento y pago de los gastos de transporte, de acuerdo con reglamentación especial del Gobierno.” (Subrayado nuestro)
Ahora bien, en materia presupuestal, respecto al tema de viáticos y gastos de viaje el Decreto 2715 de 2012, por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos, señala:
“ARTÍCULO 38. Las apropiaciones incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal de 2013 se clasifican en la siguiente forma:
2. GASTOS GENERALES:
2.1. ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS
(…)
OTROS GASTOS GENERALES POR ADQUISICIÓN DE BIENES
Corresponden a aquellos gastos generales que no pueden ser clasificados dentro de las definiciones anteriores, autorizados por norma legal vigente, tales como:
(…)
VIÁTICOS Y GASTOS DE VIAJE
Por este rubro se le reconoce a los empleados públicos y, según lo contratado, a los trabajadores oficiales del respectivo órgano, los gastos de alojamiento, alimentación y transporte, cuando previa resolución, deban desempeñar funciones en lugar diferente de su sede habitual de trabajo.
Este rubro también incluye los gastos de traslado de los empleados públicos y sus familias cuando estén autorizados para ello y, según lo contratado, a los trabajadores oficiales.
No se podrán imputar a este rubro los gastos correspondientes a la movilización dentro del perímetro urbano de cada ciudad, ni viáticos y gastos de viaje a contratistas, salvo que se estipule así en el respectivo contrato.
Los viáticos solo podrán computarse como factor salarial para la liquidación de cesantías y pensiones cuando se cumplan las condiciones señaladas en la letra i) del artículo 45 del Decreto-ley 1045 de 1978.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Dirección Nacional de Estupefacientes podrán pagar con cargo a este rubro los gastos de esta naturaleza al Personal Militar, de Policía, del INPEC a su servicio o la entidad que haga sus veces.
Las entidades públicas a las cuales la Unidad Nacional de Protección, o la Policía Nacional presten servicios de protección y seguridad personal a sus funcionarios, podrán cubrir con cargo al rubro de viáticos y gastos de viaje de sus respectivos presupuestos, los gastos causados por los funcionarios que hayan sido designados por aquel para tal fin.
De igual forma la Unidad de Salud del Ministerio de Defensa Nacional, podrá pagar con cargo a este rubro los gastos de esta naturaleza al personal Militar del área asistencial médicos, odontólogos, bacteriólogos, enfermeros, auxiliares de enfermería y psicólogos que están al servicio del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares”. (Negrilla y subrayado fuera de texto)
Sobre el particular, el Decreto 1007 de 2013, Por el cual se fijan las escalas de viáticos, preceptúa:
“ARTÍCULO 3. El reconocimiento y pago de viáticos será ordenado en el acto administrativo que confiere la comisión de servicios, en el cual se expresa el término de duración de la misma, de conformidad con lo previsto en el artículo 65 del Decreto Ley 1042 de 1978.
No podrá autorizarse el pago de viáticos sin que medie el acto administrativo que confiera la comisión y ordene el reconocimiento de los viáticos correspondientes.
Queda prohibida toda comisión de servicios de carácter permanente.
PARÁGRAFO. Los viáticos estarán destinados a proporcionarle al empleado manutención y alojamiento”.
De acuerdo con lo estipulado en las normas anteriormente señaladas, el reconocimiento de los gastos de alojamiento, alimentación y transporte de los empleados públicos se realiza mediante acto administrativo que confiere la comisión de servicios, y su pago se ejecuta a través del rubro de viáticos y gastos de viaje, el cual hace parte de los gastos generales de la Entidad por la adquisición de bienes y servicios.
No obstante, en el entendido que debe asegurarse al empleado los gastos de manutención y alojamiento que ocasione la comisión, la entidad podrá asumir por caja menor, el pago de viáticos y gastos de viaje que tengan el carácter de urgente, de acuerdo con lo estipulado en el Decreto 2768 de 2012, por el cual se regula la constitución y funcionamiento de las Cajas Menores, que señala:
“ARTÍCULO 2. DE LA CONSTITUCIÓN. (….)Las cajas menores deberán ajustarse a las necesidades de cada entidad, siendo responsabilidad de los ordenadores del gasto de dichas entidades el buen uso de las mismas y el cumplimiento de las reglas que aquí se establecen.
(…)
ARTÍCULO 5. DESTINACIÓN, El dinero que se entregue para la constitución de cajas menores debe ser utilizado para sufragar gastos identificados y definidos en los conceptos del Presupuesto General de la Nación que tengan el carácter de urgente. De igual forma los recursos podrán ser utilizados para el pago de viáticos y gastos de viaje, los cuales sólo requerirán de autorización del Ordenador del Gasto.
PARÁGRAFO 1°, Los dineros entregados para viáticos y gastos de viaje se legalizarán dentro de los cinco (5) días siguientes a la realización del gasto y, para las comisiones al exterior, en todo caso, antes del 29 de diciembre de cada año. (…)”
(Negrilla y subrayado fuera de texto)
Así las cosas, el reconocimiento de los viáticos a los servidores públicos que deban desempeñar sus funciones en un lugar diferente a su sede habitual de trabajo deberá efectuarse mediante acto administrativo que confiere la comisión de servicios y su pago será ejecutado a través del rubro de viáticos y gastos de viaje de la Entidad, sin embargo, si por necesidad se requiere hacer dicho pago al empleado con carácter urgente, se podrán utilizar los recursos que constituyen la caja menor, previa autorización del Ordenador del gasto, quien deberá responder por el buen uso de los dineros y velará por el cumplimiento de las reglas establecidas en la norma para su adecuada administración.
El anterior concepto se emite en los términos del aartículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cordialmente,
CLAUDIA PATRICIA HERNÁNDEZ LEÓN
Directora Jurídica
NOTAS DE PIE DE PÁGINA
1. Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
2. Inciso 2o. declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-631-96 del 21 de noviembre de 1996, 'bajo el entendido de que la inhabilidad allí prevista constituye una sanción accesoria que debe ser impuesta a través del correspondiente proceso penal o disciplinario'. Magistrado Ponente, Dr. Antonio Barrera Carbonell.
3. Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los Ministerios, los Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones
