CONCEPTO 312793 DE 2023
(agosto 3)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
Bogotá, D.C.,
| ASUNTO: | Solicitud de concepto relacionado con el término “Servicios de Vigilancia en Salud Pública”. |
| Rad. | 202322000214273 |
Respetada doctora xxxx;
En atención a su solicitud de concepto en el cual requiere que se aclare la procedencia de emplear el término “servicios” para denominar los “servicios de vigilancia en salud pública” en el proyecto de acto administrativo que reglamentará el artículo 2.8.8.1.3.1 del Decreto 780 de 2016(1), nos permitimos señalar lo siguiente:
I. ANTECEDENTES
“De manera atenta me permito solicitar su colaboración en la emisión concepto sobre si se debe o no emplear el término de “servicios” para denominar los “servicios de vigilancia en salud pública”, lo anterior basado en lo siguiente:
(..:)
Situación actual.
El Ministerio de Salud y Protección Social como ente rector de las políticas en salud pública y entidad que dirige el Sistema de Vigilancia en Salud Pública (Decreto 4107 de 2011), elaboró una propuesta de proyecto de resolución que reglamente lo establecido en el artículo 29 y su parágrafo, en especial lo relacionado con la gestión para la vigilancia en salud pública y los requisitos que deben cumplir las entidades territoriales en cuanto a los servicios de vigilancia en salud pública.
(...)
En el proyecto de resolución se ha definido a los servicios de vigilancia en salud pública en los siguientes términos:
Servicios de vigilancia en salud pública: es la instancia básica de gestión y operación del sistema de Vigilancia en Salud Pública en donde confluyen las funciones de planeación, ejecución, monitoreo y evaluación y la aplicación de sus procesos operativos.
Teniendo en cuenta lo anterior, durante las reuniones de las mesas de trabajo, por parte delas entidades participantes presentaron inquietud, respecto a la utilización del término “servicios”, por cuanto manifiestan su asociación con la venta y oferta que no obedece a la naturaleza de una entidad territorial. Es por ello que, solicitaron pronunciamiento del área jurídica de esta entidad para la pertinencia del uso en el término.”
II. PROBLEMA JURÍDICO
El problema jurídico se circunscribe a determinar la viabilidad de emplear el término “servicios” para denominar los “servicios de vigilancia en salud pública”, en el marco de la elaboración del proyecto de resolución que reglamentará el artículo 2.8.8.1.3.1 del Decreto 780 de 2016 que compila el artículo 29 del Decreto 3518 de 2006(2).
III. FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES
Para el caso en comento, el artículo 2.8.8.1.3.1 del Decreto 780 de 2016 dispone:
“Artículo 2.8.8.1.3.1 Gestión. El Ministerio de Salud y Protección Social establecerá los mecanismos para la integración y operación del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, así como los lineamientos para la planeación, organización, dirección, operación, seguimiento y evaluación del Sistema en todos los niveles.
Parágrafo. Para garantizar la capacidad de respuesta de las direcciones territoriales de salud en el cumplimiento de la función esencial de la vigilancia en salud pública, el Ministerio de Salud y Protección Social es el competente para reglamentar los requisitos básicos que deben cumplir los servicios de vigilancia en salud pública.” (Subrayado y negrilla fuera de texto)
Esta dirección se permite resaltar lo contenido en la sentencia C-037/00 de la Corte Constitucional con Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa, frente a la jerarquía de las normas, así:
“5. El orden jurídico como sistema jerárquico.
(…)
11. Dentro de la amplia gama de actos administrativos de contenido normativo, que incluye las varias categorías decretos, resoluciones, reglamentos, órdenes, etc., la Constitución no prevé explícitamente una relación de supremacía, aunque ella podría deducirse, de conformidad con un criterio orgánico, por la jerarquía de la autoridades que las profieren, ésta sí señalada por la Constitución; o de conformidad con un criterio material, atendiendo a su contenido, para indicar que aquellas normas que desarrollan o implementan otras, o las refieren a situaciones particulares, se someten a las que pretenden desarrollar. De igual manera, la Carta omite indicar el orden de prelación entre los actos administrativos emanados de la Administración y los proferidos por los entes autónomos e independientes.
12. La unidad del sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular. En esto consiste la connotación de sistema de que se reviste el ordenamiento, que garantiza su coherencia interna. La finalidad de esta armonía explícitamente buscada, no es otra que la de establecer un orden que permita regular conforme a un mismo sistema axiológico, las distintas situaciones de hecho llamadas a ser normadas por el ordenamiento jurídico. (...)” (resaltos fuera de texto)
Asimismo, y en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, la sentencia C- 805/01 de la Corte Constitucional con Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil, indica:
“Lo anterior no obsta para que, de manera general, se pueda afirmar la existencia de ciertas competencias de regulación para órganos administrativos diferentes, y para el caso concreto, para los Ministros del Despacho. Pero tales competencias para la expedición de normas generales por los ministros sólo pueden ejercerse, frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, con criterio residual y subordinado. Sobre este particular, el Consejo de Estado al referirse a las competencias de regulación de la Superintendencia Nacional de Salud expresó que:
“El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo.
(...)
Ello, como se ha señalado, no obsta para que otros órganos administrativos, en este caso los Ministros del Despacho, expidan reglamentos, pero tales reglamentos, no tienen, en el sistema de fuentes, la misma jerarquía de aquellos que expide el Presidente de la República en ejercicio de la Potestad Reglamentaria, sino que se encuentran subordinados a ellos. Así, por ejemplo, no podría un Ministro, obrando dentro de su ámbito competencial, expedir un reglamento o una regulación técnica que sea contraria a lo dispuesto en un Decreto Reglamentario del Presidente de la República.
En ese contexto, es posible que la ley atribuya a los ministerios, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, la función de expedir normas de carácter general, sin que por ello se entienda disminuida la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Ello no implica que en cada caso concreto sea el propio legislador el que determine el ámbito propio de la potestad reglamentaria frente a las competencias de regulación que puedan tener o que se les atribuyan a los Ministerios, por cuanto eso equivaldría a vaciar de contenido la Potestad Reglamentaria, la cual quedaría reducida al espacio de regulación que quede después de que por los Ministros se haya ejercido la función de regulación atribuida por la ley. Es claro que cuando el legislador atribuye una competencia de regulación a un ente administrativo, la misma debe ejercerse sin desconocer el espacio propio de la potestad reglamentaria. Así, cuando el legislador señala que corresponde a un determinado Ministerio expedir la regulación técnica o especializada de cierta materia, resulta evidente que tal regulación debe hacerse con sujeción a la ley y al reglamento que por virtud de la competencia general que le asigna la Constitución expida el Presidente de la República.
Se tiene entonces que los Ministros pueden ejercer competencias de regulación de carácter netamente administrativo, dentro del ámbito de sus funciones y subordinadas, en todo caso, a los reglamentos que el Presidente de la República haya expedido para la cumplida ejecución de las leyes.
Cuando de manera general la ley atribuye a un Ministerio funciones para expedir reglamentos, debe entenderse, por una parte, que ellas constituyen simplemente una manera de atribuir competencia en razón de la materia. Esto es, para los efectos previstos en la ley, el Gobierno se conforma con la participación del Ministro al que se le ha atribuido la competencia. En segundo lugar, es claro que en la órbita propia de las funciones de cada Ministerio y con subordinación tanto a las directrices del Presidente como a los reglamentos que éste, en ejercicio de la Potestad Reglamentaria, haya expedido, pueden también los Ministros expedir reglamentos. Pero en ningún caso éstos pueden desplazar a la competencia reglamentaria del Presidente de la República, frente a la cual tienen un carácter residual y subordinado.”
IV. RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO
Teniendo en cuenta lo expresado en las sentencias transcritas anteriormente de la Corte Constitucional, al analizar las figuras de la jerarquía normativa y la potestad reglamentaria, se tiene que existe una clara subordinación de las normas inferiores frente a las superiores, esto quiere decir para el caso que nos ocupa, que una resolución que pretenda reglamentar algún aspecto de un decreto, debe estar acorde y sujeta a lo que establezca, defina y regule el decreto a reglamentar.
Para el caso que nos atañe, nótese que el término “servicios de vigilancia en salud pública”, es empleado expresamente en el texto del parágrafo del artículo 2.8.8.1.3.1 del Decreto 780 de 2016 que incorpora el artículo 29 del Decreto 3518 de 2006, de forma análoga o similar al término de “función esencial”, por lo cual, la connotación significativa del término no está asociada, desde la fuente normativa, a la venta u oferta de servicios, razón por la que, el acto administrativo que busque reglamentar este aparte normativo no puede desconocer ni modificar el término o denominación que el propio decreto a empleado.
Así las cosas, si la Dirección de Epidemiología y Demografía considera que el término “servicios” no es idóneo para referirse al desarrollo de la vigilancia en salud pública, lo procedente es entrar a modificar lo pertinente del artículo 2.8.8.1.3.1 del Decreto 780 de 2016, para que una vez efectuada la modificación la nueva terminología sea empleada en el proyecto de acto administrativo reglamentario del artículo en comento.
Cordialmente;
1. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”
2. “Por el cual se crea y reglamenta el Sistema de Vigilancia en Salud Pública y se dictan otras disposiciones.
