CONCEPTO 1365502 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
6.1. Asunto: Respuesta a la consulta relacionada con la viabilidad de aplicar la figura de la Asociación de Usuarios en el marco del modelo de salud del Magisterio. Radicado No. 202542401365502 (ID: 777728).
Respetada señora:
Hemos recibido su solicitud, mediante la cual consulta sobre la aplicabilidad normativa de la figura de la Asociación de Usuarios dentro del modelo de salud del Magisterio, implementado a través del Acuerdo 003 de 2024[1] expedido por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La consulta se presenta en los siguientes términos:
“(...)
En el marco del nuevo modelo de salud del Magisterio, establecido mediante el Acuerdo 003 de 2024 y sus anexos, se definieron los lineamientos para su operación e implementación, teniendo como pilar fundamental la Participación Social en Salud, un componente que no fue desarrollado en el modelo anterior.
Para su desarrollo, se incluyeron mecanismos y espacios, como la figura del Defensor del Usuario en Salud, los Comités Regionales y la Veeduría en Salud. No obstante, la arquitectura institucional del modelo presenta ciertas particularidades que hacen necesario precisar las competencias normativas aplicables. El Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), como cuenta especial del Estado, tiene su administración y vocería financiera a cargo de la Fiduprevisora, bajo la supervisión y regulación de la Superintendencia Financiera. Esto ha generado escenarios en los que la normatividad general del sistema de salud no resulta directamente aplicable, y en los que la definición de competencias sobre la regulación en salud no es del todo clara, especialmente en aspectos como la participación ciudadana.
Teniendo en cuenta lo anterior, y con el propósito de contar con un marco normativo preciso respecto a la aplicabilidad de la figura de la asociación de usuarios dentro del modelo de salud del Magisterio, me permito respetuosamente solicitar su colaboración en la emisión de un concepto que permita aclarar y delimitar las competencias vigentes en esta materia.
(...)”
Al respecto, me permito informar lo siguiente:
CREACIÓN, OBJETIVOS Y RÉGIMEN APLICABLE AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - FOMAG.
El artículo 3 de la Ley 91 de 1989[2], dispuso la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 3. Créase el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital. Para tal efecto, el Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato (sic) de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente Ley y fijará la Comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija, o variable determinada con base en los costos administrativos que se generen. La celebración del contrato podrá ser delegada en el ministro de Educación Nacional.
(...)”
El artículo 5 ibidem indica los objetivos que tendrá el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así:
“(...)
ARTÍCULO 5. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tendrá los siguientes objetivos:
1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado.
2. Garantizar la prestación de los servicios médico asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo.
(...)” Resaltos fuera del texto.
Por su parte, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993[3], enuncia los regímenes que se encuentran exceptuados de la aplicación de las normas del Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la referida ley, dentro de los cuales se encuentra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio:
“(...)
ARTICULO. 279.-Excepciones. El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. Subrayado Declarado Exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-461 de 1995
(...)”
En materia jurisprudencial, es importante referenciar lo expresado por la Corte Constitucional en sentencia C-396/06[4], al hacer alusión al régimen de excepción del Magisterio, así:
“(...)
3. El régimen especial prestacional del magisterio.
En Colombia los docentes gozan de un régimen prestacional especial, previsto en la Ley 91 de 1989, modificada parcialmente por la Ley 812 de 2003, mediante la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos son manejados por una entidad financiera estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% de capital. Al respecto cabe precisar, desde ya, que la Ley 91 de 1989 regula no sólo las prestaciones sociales del Magisterio, como son las cesantías y las vacaciones, sino igualmente lo referente al régimen pensional y de prestación de servicios médico-asistenciales de los profesores; en otras palabras, se reagrupa en un mismo cuerpo normativo lo prestacional con el régimen de seguridad social, a diferencia de lo que sucede con los demás trabajadores en Colombia.
Pues bien, el mencionado Fondo tiene como objetivos (i) efectuar el pago de prestaciones sociales del personal afiliado; (ii) garantizar la prestación de los servicios médico-asistencia- les que contrata con ciertas entidades, de conformidad con las instrucciones que al respecto imparta el Consejo Directivo del Fondo; (iii) velar para que la Nación cumpla en forma oportuna con los aportes que le corresponden e igualmente transfiera los descuentos de los docentes; y (iv) propender por que todas las entidades deudoras del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio cumplan oportunamente con el pago de sus obligaciones.
En cuanto a la naturaleza jurídica del Fondo, la Corte ha considerado que (i) se trata de una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, sin personería jurídica y cuyos recursos son administrados por una Sociedad de Economía Mixta, de carácter indirecto del orden nacional, (Fiduciaria La Previsora S.A.), vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica y autonomía administrativa; (ii) es el encargado tanto del reconocimiento de dichas prestaciones, con un visto bueno previo de la fiduciaria, como de su pago; (iii) al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio tiene asignada la función, entre otras, de determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridades en que serán atendidas las prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo para garantizar así una distribución equitativa de los recursos, si existe disponibilidad pre- supuestal se imparte visto bueno a las solicitudes; y (iv) hay que compaginar el subsistema de los servicios médicos asistenciales del Magisterio con las normas de la Constitución Política y no se puede afirmar por consiguiente que aquél ha quedado por fuera del sistema constitucional de seguridad social en salud.
(...)” (Resaltos fuera del texto)
Así las cosas, es importante precisar que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993[5], el servicio de salud de los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG se encuentra dispuesto como un régimen de excepción y como tal, el mismo no está sujeto a la aplicación de las normas contenidas en la referida ley.
- PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD Y CONSTITUCIÓN DE ALIANZAS O ASOCIACIONES DE USUARIOS EN LA PRESTACION DE SERVICIOS DE SALUD.
El artículo 49 de la Constitución Política consagra el derecho de la comunidad a la participación en salud, de la siguiente forma:
“La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad. (...)” (Subrayado fuera del texto).
Por su parte, el numeral 3.10 del artículo 153 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 3 de la Ley 1438 de 2011[6], señala como principio del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS la participación social, así:
“ARTÍCULO 153. PRINCIPIOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. Son principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud:
(...)
3.10. Participación social. Es la intervención de la comunidad en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en conjunto”.
(...)”.
El literal h) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 señala que los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud podrán conformar alianzas o asociaciones de usuarios que los representarán ante las Entidades Promotoras de Salud - EPS y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud - IPS:
“ARTÍCULO 156. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características:
(...)
h) Los afiliados podrán conformar alianzas o asociaciones de usuarios que los representarán ante las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud;
(...)”.
Por su parte, el artículo 2.10.1.1.1 del Decreto 780 de 2016[7], señala respecto de la participación en salud:
“ARTÍCULO 2.10.1.1.1. PARTICIPACIÓN EN SALUD. Las personas naturales y jurídicas participarán a nivel ciudadano, comunitario, social e institucional, con el fin de ejercer sus derechos y deberes en salud, gestionar planes y programas, planificar, evaluar y dirigir su propio desarrollo en salud”.
En relación con las formas de participación en salud, el artículo 2.10.1.1.2. ibidem consagra:
“ARTÍCULO 2.10.1.1.2. FORMAS DE PARTICIPACIÓN EN SALUD. Para efectos del presente Capítulo, se definen las siguientes formas de Participación en Salud:
1. La participación social, es el proceso de interacción social para intervenir en las decisiones de salud respondiendo a intereses individuales y colectivos para la gestión y dirección de sus procesos, basada en los principios constitucionales de solidaridad, equidad y universalidad en la búsqueda de bienestar humano y desarrollo social.
La participación social comprende la participación ciudadana y comunitaria, así:
a) La participación ciudadana, es el ejercicio de los deberes y derechos del individuo, para propender por la conservación de la salud personal, familiar y comunitaria y aportar a la planeación, gestión, evaluación y veeduría en los servicios de salud;
b) La participación comunitaria es el derecho que tienen las organizaciones comunitarias para participar en las decisiones de planeación, gestión, evaluación y veeduría en salud.
2. La participación en las Instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es la interacción de los usuarios con los servidores públicos y privados para la gestión, evaluación y mejoramiento en la prestación del servicio público de salud”.
El artículo 2.10.1.1.9[8] del Decreto 780 de 2016 establece que las instituciones del SGSSS garantizarán la participación ciudadana, comunitaria y social en todos los ámbitos que corresponda, conforme a las disposiciones legales aplicables.
Así mismo, el artículo 2.10.1.1.10 del decreto en comento consagra en relación con las alianzas o asociaciones de usuarios, lo siguiente:
“Artículo 2.10.1.1.10. Alianzas o asociaciones de usuarios. La Alianza o Asociación de Usuarios es una agrupación de afiliados del régimen contributivo y subsidiado, del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que tienen derecho a utilizar unos servicios de salud, de acuerdo con su sistema de afiliación, que velarán por la calidad del servicio y la defensa del usuario.
Todas las personas afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud podrán participar en las instituciones del Sistema formando Asociaciones o alianzas de Usuarios que los representarán ante las instituciones prestadoras de servicios de salud y ante las Empresas Promotoras de Salud, del orden público, mixto y privado.
Parágrafo 1. Las instituciones prestadoras de servicios de salud, sean públicas, privadas o mixtas, deberán convocar a sus afiliados del régimen contributivo”.
En relación con la constitución de las alianzas o asociaciones de usuarios y su representación, los artículos 2.10.1.1.11 y 2.10.1.1.12 ibidem disponen:
“Artículo 2.10.1.1.11. Constitución de las asociaciones y alianzas de usuarios. Las Asociaciones de Usuarios se constituirán con un número plural de usuarios, de los convocados a la Asamblea de Constitución por la respectiva institución y podrán obtener su reconocimiento como tales por la autoridad competente, de acuerdo con las normas legales vigentes. La Alianzas garantizarán el ingreso permanente de los diferentes usuarios.
Artículo 2.10.1.1.12. Representantes de las alianzas de usuarios o asociaciones de usuarios.
Las alianzas o asociaciones de usuarios elegirán sus representantes en asamblea general, y entre los elegidos de estas si hubieren varias asociaciones o alianzas de usuarios, para períodos de dos (2) años. Para el efecto, sus instancias de participación podrán ser:
1. Un (1) representante ante la Junta Directiva de la respectiva Empresa Promotora de Salud pública y mixta.
2. Un (1) representante ante la Junta Directiva de la Institución Prestataria de Servicios de Salud de carácter hospitalario, pública y mixta.
3. Un (1) representante ante el Comité de Participación Comunitaria respectivo.
4. Un (1) representante ante el Consejo Territorial de Seguridad Social, elegido conforme a las normas que regulen la materia.
5. Dos (2) representantes ante el Comité de Ética Hospitalaria, de la respectiva Institución Prestataria de Servicios de Salud, pública o mixta”.
De otra parte, la Circular 000002 de 2020[9] de la Superintendencia Nacional de Salud modificó el numeral 1o del Capítulo segundo, del Título VII de la Circular Única relativa a la Participación Ciudadana, previendo:
“1. Modifíquese el numeral 1, del capítulo segundo, del título VII de la Circular Única PARTICIPACION CIUDADANA. El nuevo texto es el siguiente:
111. Alianza o Asociación de Usuarios: Las EAPB e IPS, deberán adelantar las acciones necesarias para promover y fortalecer el ejercicio de la participación social acorde con la normatividad vigente. Por lo cual, deberán garantizar a sus usuarios la materialización del derecho a conformar la asociación de sus usuarios. La convocatoria debe realizarse teniendo en cuenta al menos los siguientes aspectos: Las EAPB e IPS públicas, deben realizarla por todos los canales de comunicación y atención al usuario con que cuenta la entidad y, adicionalmente, por un medio masivo de comunicación en la jurisdicción correspondiente. Las IPS privadas, deben realizarla por todos los todos los canales de comunicación y atención al usuario con que cuente. - La convocatoria deberá publicarse al menos tres (3) veces durante los dos (2) meses anteriores la fecha de la realización de la asamblea.
Las EAPB e IPS, deberán reportar de manera obligatoria a través del archivo tipo GTO04- V Alianza o Asociación de Usuarios, en el sistema de recepción, validación y cargue- NR C, Ia información sobre la conformación de dichas asociaciones, la cual deberá permanecer completa y actualizada cada vez que se presente una novedad”.
- RESPUESTA A LA CONSULTA PLANTEADA
Frente al tema objeto de consulta, se concluye que en el marco de lo dispuesto en el literal h) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 2.10.1.1.10, 2.10.1.1.11 y 2.10.1.1.12 del Decreto 780 de 2016, la figura de las asociaciones o alianzas de usuarios ha sido establecida como una de las formas de participación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, razón por la que esa figura no es de obligatoria implementación en los regímenes de excepción de que trata el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, ya que esta última disposición normativa expresamente excluyó a los regímenes de excepción como lo es el del magisterio, de la aplicación de las normas del Sistema Integral de Seguridad Social dentro del cual se encuentra inmerso el SGSSS.
Así las cosas, si el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quiere adoptar al interior de su modelo de salud la figura de la alianza o asociación de usuarios, deberá disponer lo pertinente en el marco de su autonomía, ya que una obligatoriedad para constituirla no puede extraerse de las disposiciones contempladas en la Ley 100 de 1993 y sus normas reglamentarias, por la razón ya expuesta.
El presente concepto tiene el efecto determinado en el artículo 28 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su Título II, por el artículo 1[10] de la Ley 1755 de 2015[11], el cual establece que: “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.
Cordialmente,
1. Por el cual se modifican los lineamientos para la contratación de la Prestación de los Servicios de Salud para el Magisterio estipulados en los acuerdos 09 del 2016, 05 de 2022, y 03 de 2023 y se dictan otras disposiciones
2. Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
3. Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones
4. Sentencia C-396/06Referencia: expediente D-6355. Magistrado Ponente. Humberto Antonio Sierra Porto.
5. Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones
6. Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
7. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.
8. Artículo 2.10.1.1.9. Garantías a la participación. Las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, garantizarán la participación ciudadana, comunitaria y social en todos los ámbitos que corresponda, conforme a las disposiciones legales aplicables.
9. Reporte de Información
10. ARTÍCULO 1o. Sustitúyase el Título II, Derecho de Petición, Capítulo I, Derecho de Petición ante las autoridades- Reglas Generales, Capítulo II Derecho de petición ante autoridades-Reglas Especiales y Capítulo III Derecho de Petición ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, por el siguiente (...).
11. Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
