CONCEPTO 1618762 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
6.3. Asunto: Consulta sobre la elección del representante de los gremios de la producción y de los COPACOS ante la Junta Directiva de Empresas Sociales del Estado del II o III nivel de atención. Radicado No. 2025423001618762. ID 837324.
Respetada señora:
Hemos recibido su comunicación, mediante la cual plantea varios interrogantes relacionados con la elección del representante de los gremios de la producción y de los Comités de Participación Comunitaria (COPACO) en las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado (ESE) del II o III nivel de atención. Al respecto, me permito manifestar lo siguiente:
- INTEGRACIÓN DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO DEL II Y III NIVEL DE ATENCIÓN, REQUISITOS PARA SER MIEMBRO DE DICHO CUERPO DIRECTIVO Y REMUNERACIÓN.
El artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016[1] regula la conformación de las Juntas Directivas de las ESE del II o III nivel de atención, así:
“Artículo 2.5.3.8.4.2.3. Mecanismo de conformación de las Juntas Directivas para las Empresas Sociales del Estado de carácter territorial. Las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado tendrán un número mínimo de seis miembros. En este evento, la Junta se conformará de la siguiente manera:
1. El estamento político-administrativo estará representado por el Jefe de la Administración Departamental, Distrital o Local o su delegado y por el Director de Salud de la entidad territorial respectiva o su delegado.
2. Los dos (2) representantes del sector científico de la Salud serán designados así: Uno mediante elección por voto secreto, que se realizará con la participación de todo el personal profesional de la institución, del área de la salud cualquiera que sea su disciplina. El segundo miembro será designado entre los candidatos de las ternas propuestas por cada una de las Asociaciones Científicas de las diferentes profesiones de la Salud que funcionen en el área de influencia geográfica de la Empresa Social del Estado.
Cada Asociación Científica presentará la terna correspondiente al Director Departamental, Distrital o Local de Salud, quien de acuerdo con las calidades científicas y administrativas de los candidatos realizará la selección.
3. Los dos (2) representantes de la comunidad serán designados de la siguiente manera:
Uno (1) de ellos será designado por las Alianzas o Asociaciones de Usuarios legalmente establecidos, mediante convocatoria realizada por parte de la Dirección Departamental, Distrital o Local de Salud.
El segundo representante será designado por los gremios de la producción del área de influencia de la Empresa Social; en caso de existir Cámara de Comercio dentro de la jurisdicción respectiva la Dirección de Salud solicitará la coordinación por parte de esta, para la organización de la elección correspondiente. No obstante, cuando estos no tuvieren presencia en el lugar sede de la Empresa Social del Estado respectiva, corresponderá designar el segundo representante a los Comités de Participación Comunitaria del área de influencia de la Empresa.
Parágrafo 1o. En aquellos sitios donde existan Asociaciones Científicas, el segundo representante del estamento científico de la Salud será seleccionado de terna del personal profesional de la Salud existente en el área de influencia.
Para tal efecto el Gerente de la Empresa Social del Estado convocará a una reunión del personal de Salud que ejerza en la localidad con el fin de conformar la terna que será presentada a la Dirección de Salud correspondiente.
Parágrafo 2o. Cuando el número de miembros de la junta sobrepase de seis, en los estatutos de cada entidad deberá especificarse el mecanismo de elección de los demás representantes, respetando en todo caso lo establecido en el presente artículo y en el 195 de la Ley 100 de 1993.”
El artículo 2.5.3.8.4.2.4 ibidem frente a los requisitos exigibles para ser miembro de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado, establece:
“Artículo 2.5.3.8.4.2.4. Requisitos para los miembros de las Juntas Directivas. Para poder ser miembro de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado se deben reunir los siguientes requisitos:
(...)
2. Los representantes de la comunidad deben:
- Estar vinculados y cumplir funciones específicas de salud en un Comité de Usuarios de Servicios de Salud; acreditar una experiencia de trabajo no inferior a un (1) año en un Comité de Usuarios.
- No hallarse incursos en ninguna de las inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la ley.”
Adicionalmente, en cuanto a la remuneración de los miembros de las Juntas Directivas de las ESE, el parágrafo del artículo en comento contempla lo siguiente:
“Parágrafo. La entidad territorial respectiva, a la cual esté adscrita la Empresa Social del Estado, fijará los honorarios por asistencia a cada sesión de la Junta Directiva, para los miembros de la misma que no sean servidores públicos. En ningún caso dichos honorarios podrán ser superior a medio salario mínimo mensual por sesión, sin perjuicio de reconocer en cuenta separada, los gastos de desplazamiento de sus integrantes a que haya lugar.”
- PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD, CONSTITUCIÓN DE COMITÉS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y ALIANZAS O ASOCIACIONES DE USUARIOS.
En primer lugar, el artículo 49 de la Constitución Política establece como mandato que los servicios de salud deben organizarse con participación de la comunidad, disponiendo expresamente:
“Artículo 49. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.
Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.
(...).”
Por su parte, el artículo 153 de la Ley 100 de 1993[2], contempla como unos de los principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el siguiente:
“ Artículo 153. FUNDAMENTOS DEL SERVICIO PÚBLICO. Son principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud:
(...)
3.10 Participación social. Es la intervención de la comunidad en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en conjunto.”
A su vez, el Decreto 780 de 2016 refuerza el enfoque de participación social o de la comunidad, al respecto el artículo 2.10.1.1.1 señala:
“Artículo 2.10.1.1.1 Participación en salud. Las personas naturales y jurídicas participarán a nivel ciudadano, comunitario, social e institucional, con el fin de ejercer sus derechos y deberes en salud, gestionar planes y programas, planificar, evaluar y dirigir su propio desarrollo en salud.”
En relación con los Comités de Participación Comunitaria, el artículo 2.10.1.1.7 del Decreto 780 de 2016 señala:
“Artículo 2.10.1.1.7 Comités de participación comunitaria. En todos los municipios se conformarán los Comités de Participación Comunitaria en Salud establecidos por las disposiciones legales como un espacio de concertación entre los diferentes actores sociales y el Estado, para cuyos efectos estarán integrados así:
(...)
Parágrafo 1o. Los representantes ante los Comités de Participación Comunitaria serán elegidos para períodos de tres (3) años; podrán ser reelegidos máximo por otro período y deberán estar acreditados por la organización que representen.
Parágrafo 2o. Los Comités de Participación Comunitaria en Salud podrán obtener personería jurídica si lo consideran pertinente para el desarrollo de sus funciones, sin detrimento de los mecanismos democráticos de participación y representatividad.
Parágrafo 3o. En las grandes ciudades, los Comités de Participación Comunitaria, tendrán como referente espacial la comuna, la localidad o el silos respectivo, si ellos se hubieren establecido.
(...)''
En cuanto a la constitución de las asociaciones y alianzas de usuarios, el artículo 2.10.1.1.11 ibidem establece:
“Artículo 2.10.1.1.11 Constitución de las asociaciones y alianzas de usuarios. Las Asociaciones de Usuarios se constituirán con un número plural de usuarios, de los convocados a la Asamblea de Constitución por la respectiva institución y podrán obtener su reconocimiento como tales por la autoridad competente, de acuerdo con las normas legales vigentes.
Las Alianzas garantizarán el ingreso permanente de los diferentes usuarios.”
- RESPUESTA A LOS INTERROGANTES PLANTEADOS.
Expuesta la normativa anterior, procedemos a dar respuesta a los interrogantes planteados, previa transcripción de los mismos, así:
“1. ¿Para la elección del delegado de los gremios de producción a la junta directiva del hospital, si la secretaria de salud departamental solicita a cámara de comercio en este caso Bogotá ya que la mayoría de las empresas de producción están inscritas en esta cámara, pero si la cámara de comercio de Bogotá argumenta que no tiene presupuesto para esta convocatoria, ¿tenemos alguna normativa que los obligue a realizar este proceso de convocatoria?”
De acuerdo con el inciso 3 del numeral 3 del artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016, la designación del segundo representante de la comunidad ante la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado del II o III nivel de atención, debe ser realizada por los gremios de la producción del área de influencia de la ESE. En los casos en que exista una Cámara de Comercio dentro de la jurisdicción respectiva, la norma en cita establece que la Dirección de Salud o Secretaría de Salud solicitará su coordinación para la organización de la elección correspondiente.
No obstante, ni la anterior disposición normativa ni ninguna otra, le impone una obligación legal directa a la Cámara de Comercio de asumir la competencia de coordinar la elección del segundo representante de la comunidad ante la Junta Directiva de una ESE del II o III nivel de atención, ni le determina los recursos presupuestales para su ejecución. Esto implica que su participación tiene un carácter de colaboración institucional, más no de obligatoriedad legal.
En este caso, si una Cámara de Comercio no presta su concurso para coordinar la elección del segundo representante de la comunidad ante la Junta Directiva de una ESE del II o III nivel de atención, o dicho organismo no existe en la jurisdicción respectiva de la institución hospitalaria, le corresponderá a la Dirección de Salud o Secretaría de Salud coordinar la elección del representante en comento.
“2. ¿Cuándo no tenemos delegado del gremio de producción y se debe elegir el delegado del COPACO en un hospital dependiente del departamento, LA CONVOCATORIA la emite la secretaria de salud Departamental?”
La convocatoria para la elección de los representantes de los gremios de la producción en la Junta Directiva de una Empresa Social del Estado del II o III nivel de atención suele ser coordinada por la Cámara de Comercio, en razón a que estos gremios se encuentran conformados por personas jurídicas debidamente constituidas que se dedican de manera predominante a una misma actividad comercial, industrial, agrícola, ganadera o pesquera, etc lo que justifica su vínculo con dicha cámara.
En contraste y teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 2.10.1.1.7 y 2.10.1.1.8[3] del Decreto 780 de 2016, los Comités de Participación Comunitaria son espacios de concertación y representación institucional y comunitaria, orientados a promover la inclusión de planes, programas y prioridades en salud, así como a participar en la toma de decisiones y en el seguimiento y evaluación de los recursos según las fuentes de financiación; razón por la que su actuar no tiene relación con las Cámaras de Comercio. Por lo tanto, cuando se cumplen las condiciones legales para la elección de un representante del COPACO en la Junta Directiva de la ESE del II o III nivel de atención, corresponde a las Secretarías de Salud realizar la respectiva convocatoria, dada su naturaleza como instancia del sector salud y su rol en los procesos de participación ciudadana en este ámbito
“3. Si tenemos un hospital cabecero de nivel II de complejidad y tiene centros de salud dependientes en 4 municipios diferentes, para realizar esta elección del delegado de COPACO ante la junta directiva del Hospital de II nivel, ¿se debe tener en cuenta a estos COPACOS de los 4 municipios? o solamente se realiza la convocatoria con el COPACO del municipio donde tenemos el hospital de cabecera?”
Frente a este interrogante y conforme el ejemplo propuesto en él, tenemos que existe una Empresa Social del Estado del II o III nivel de atención ubicada en un determinado municipio, pero la misma cuenta con cuatro centros de salud dependiendo de la misma y que se encuentran ubicados en otros municipios. En este caso, nótese que si esos centros de salud dependen administrativamente de la ESE por no tener personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, estamos frente a una sola ESE que funciona con sedes, por tal razón, la elección del representante de la comunidad por parte de los Comités de Participación Ciudadana deberá efectuarse teniendo en cuenta los COPACOS instituidos no solamente en el municipio de la sede central de la institución hospitalaria, sino también donde operen sus otras sedes o centros de salud.
Lo anteriormente expresado se encuentra alineado con el principio de participación ciudadana y de la comunidad a que alude el artículo 49 de la Constitución Política, el numeral 3.10 del artículo 153 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2.10.1.1.1 del Decreto 780 de 2016, que imponen a las Empresas Sociales del Estado la obligación de garantizar los mecanismos de participación definidos por la ley y la reglamentación vigente.
Por tanto, la convocatoria debe extenderse a los COPACOS de todos los municipios donde la ESE tenga presencia efectiva, asegurando así una representación amplia, legítima y coherente con su naturaleza jurídica y su cobertura territorial.
“4 ¿Este delegado del COPACO que hace parte de la junta directiva del hospital recibe remuneración por cada sesión?”
Por el hecho de ser miembro de la Junta Directiva de una Empresa Social del Estado del II o III nivel de atención, el representante de los Comités de Participación Ciudadana ante dicho organismo directivo, siempre que no sea servidor público, tiene derecho al reconocimiento de los honorarios que prevé el parágrafo del artículo 2.5.3.8.4.2.4 del Decreto 780 de 2016.
“5. Si el hospital no esta cumpliendo con el pago por cada sesión al delegado de la asociación de usuarios tiene algún tipo de sanción el hospital ya que incumple la norma?”
“6. Si tenemos el caso de un delegado de asociación de usuarios ante la junta directiva del hospital XXX, ¿que no le han cancelado las sesiones ya hace más de 12 meses es obligación del hospital pagar ese retroactivo?”
Teniendo en cuenta que los anteriores interrogantes tienen unidad de materia, se dará una sola respuesta así:
El Ministerio de Salud y Protección Social conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley 4107 de 2011 [4] modificado por los Decretos2562 de 2012[5] y 1432 de 2016[6], tiene como función la formulación de políticas y la emisión de conceptos jurídicos de carácter general sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Por tanto, no le corresponde emitir pronunciamientos sobre casos individuales ni determinar la existencia de posibles faltas disciplinarias o sanciones.
No obstante, en caso de que entienda vulnerado un derecho, quien argumente tener el perjuicio podrá acudir a los entes competentes para que sean ellos los que determinen cualquier responsabilidad, como lo es la Procuraduría General de la Nación.
Ahora, debe señalarse que el parágrafo del artículo 2.5.3.8.4.2.4 del Decreto 780 de 2016, regula el pago de honorarios a los miembros de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado del II o III nivel de atención que no sean servidores públicos, razón por la que, si una ESE en particular adeuda honorarios a un miembro de su Junta Directiva, le corresponderá únicamente a dicha institución hospitalaria en el marco de la autonomía administrativa que le es propia y concede el artículo 194[7] de la Ley 100 de 1993, analizar y determinar la procedencia en el reconocimiento o no del retroactivo adeudado.
“7. ¿Quién vigila y controla las asociaciones de usuarios que cumplan con sus estatutos?, cuando incumplen los estatutos a que entidad se puede acudir para impugnar las asambleas?
Las asociaciones de usuarios, en su calidad de personas jurídicas sin ánimo de lucro, no están sujetas a un régimen especial de inspección, vigilancia y control por parte de una autoridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Su constitución y registro se rigen por lo dispuesto en el artículo 40[8] del Decreto Ley 2150 de 1995[9], que eliminó el acto administrativo de reconocimiento de personería jurídica y estableció que estas organizaciones adquieren personalidad jurídica mediante su inscripción ante la Cámara de Comercio, según el tipo de organización y la normatividad aplicable.
Ahora, en caso de incumplimiento de las reglas establecidas en los estatutos de la Alianza o Asociación de Usuarios, cualquier discrepancia debe ser resuelta a la luz de los establecido para el efecto en los estatutos. No obstante, si se tratare de la impugnación judicial de actos o decisiones, esta se sujetará a lo previsto en el artículo 382[10] de la Ley 1564 de 2012[11], norma que regula la impugnación de decisiones de asambleas, juntas directivas u otros órganos de personas jurídicas de derecho privado ante la jurisdicción civil, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha del acto, lo cual es de conocimiento de los Jueces Civiles de Circuito en primera instancia, a la luz de lo establecido en el numeral 8[12] del artículo 20 ibidem.
“8. Si tenemos una convocatoria para elección del representante de la asociación de usuarios ante la junta directiva del hospital, y el usuario que se postula vive en el municipio donde se encuentra el hospital, PERO no recibe el servicio de salud en el respectivo hospital, esto es causal de inhabilidad?”
Dentro de los requisitos que se establecen para los miembros de las Juntas Directivas de las ESE, el artículo 2.5.3.8.4.2.4 del Decreto 780 de 2016 prevé que los representantes de la comunidad ante dicho organismo directivo deben estar vinculados a un Comité de Usuarios de Servicios de Salud, acreditando una experiencia de trabajo no inferior a un (1) año en dicho comité y no encontrarse incursos en las inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la ley.
Al respecto, ninguna disposición normativa que regula la constitución de alianzas o asociaciones de usuarios y sus instancias de participación, han previsto una restricción o inhabilidad consistente en que uno de sus representantes no pueda formar parte de la Junta Directiva de una ESE por no haber recibido servicios de la institución, en este caso, los requisitos que se deben verificar y que habilitan la participación de ese representante en el mencionado organismo directivo son los señalados en el artículo 2.5.3.8.4.2.4 del Decreto 780 de 2016.
El presente concepto tiene el efecto determinado en el artículo 28 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su Título II, por el artículo 1[13] de la Ley 1755 de 2015[14], el cual establece que: “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.
Cordialmente,
1. por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social
2. Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones
3. Artículo 2.10.1.1.8. Funciones de los Comités de Participación Comunitaria en Salud. Son funciones de los Comités de Participación Comunitaria en Salud, las siguientes:
1. Intervenir en las actividades de planeación, asignación de recursos y vigilancia y control del gasto en todo lo atinente al sistema general de seguridad social en salud en su jurisdicción respectiva.
2. Participar en el proceso de diagnóstico, programación control y evaluación de los Servicios de Salud.
3. Presentar planes, programas y prioridades en salud a la Junta Directiva del organismo o entidad de salud, o a quien haga sus veces.
4. Gestionar la inclusión de planes, programas y proyectos en el Plan de Desarrollo de la respectiva entidad territorial y participar en la priorización, toma de decisiones y distribución de recursos. 5. Presentar proyectos en salud ante la respectiva entidad territorial, para que bajo las formalidades, requisitos y procedimientos establecidos en las disposiciones
(...)
4. Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.
5. Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social, se crea una Comisión Asesora y se dictan otras disposiciones.
6. Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social.
7. ARTICULO 194. Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.
8. Artículo 40. SUPRESIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍAS JURÍDICAS. Suprímese el acto de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro.
Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente:
(...)
Las entidades a que se refiere este artículo, formarán una persona distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, a partir de su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye.
9. Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública
10. Artículo 382. Impugnación de actos de asambleas, juntas directivas o de socios. La demanda de impugnación de actos o decisiones de asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de cualquier otro órgano directivo de personas jurídicas de derecho privado, solo podrá proponerse, so pena de caducidad, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha del acto respectivo y deberá dirigirse contra la entidad. Si se tratare de acuerdos o actos sujetos a registro, el término se contará desde la fecha de la inscripción.
En la demanda podrá pedirse la suspensión provisional de los efectos del acto impugnado por violación de las disposiciones invocadas por el solicitante, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado, su confrontación con las normas, el reglamento o los estatutos respectivos invocados como violados, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. El demandante prestará caución en la cuantía que el juez señale.
El auto que decrete la medida es apelable en el efecto devolutivo.
11. por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones
12. Artículo 20. Competencia de los jueces civiles del circuito en primera instancia. Los jueces civiles del circuito conocen en primera instancia de los siguientes asuntos
8. De la impugnación de actos de asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de cualquier otro órgano directivo de personas jurídicas sometidas al derecho privado, sin perjuicio de la competencia atribuida a las autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales.
13. ARTÍCULO 1o. Sustitúyase el Título II, Derecho de Petición, Capítulo I, Derecho de Petición ante las autoridades- Reglas Generales, Capítulo II Derecho de petición ante autoridades-Reglas Especiales y Capítulo III Derecho de Petición ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, por el siguiente (...).
14. Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
