CONCEPTO 2767521 DE 2023
(diciembre 26)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
Bogotá D.C.,
| Asunto: | Concepto sobre revisoría fiscal en las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud -IPS. Radicados No. 202342302979572, 202342302979482 y 202342302978762 |
Respetada Doctora:
Hemos recibido sus comunicaciones en las cuales plantea una serie de interrogantes relacionados con la obligatoriedad que tienen las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud - IPS de contar con revisor fiscal.
ANTECEDENTES
La consulta se plantea en los siguientes términos:
“Considerando que la Ley 100 de 1993 dispone en su artículo 228:
“Revisoría Fiscal. Las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera que sea su naturaleza, deberán tener un revisor fiscal designado por la asamblea general de accionistas, o por el órgano competente. El revisor fiscal cumplirá las funciones previstas en el libro II, título I, capítulo VII del Código de Comercio y se sujetará a lo allí dispuesto sin perjuicio de los prescrito en otras normas”
La superintendencia Nacional de Salud acude a su despacho con el fin de tener claridad sobre:
Y en observancia del artículo 232 de la citada Ley, el cual señala:
“Obligaciones de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. A las instituciones prestadoras del servicio de salud se le aplicarán las disposiciones contenidas en los artículos 225, 227 y 228 de que trata la presente Ley, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto. El Ministerio de Salud definirá los casos excepcionales en donde no se exigirá la revisoría fiscal” (Subrayado fuera del texto original)
Esta Superintendencia precisa que a la fecha no conoce excepciones que hayan sido definidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, que impliquen la no exigencia del revisor fiscal para las IPS, razón por la cual, se colige que la totalidad de las entidades de este tipo deben contar con este órgano de control.
No obstante, es menester indicar que, en relación con las Empresas Sociales del Estado (ESE), el artículo 2.5.3.8.4.4.3 del Decreto 780 de 2016 expone que: "toda Empresa Social del Estado cuyo presupuesto anual sea igual o superior a diez mil (10.000) salarios mínimos mensuales, deberá contar con un Revisor Fiscal independiente, designado por la Junta Directiva a la cual reporta".
Lo anterior, sin perjuicio de lo descrito en el artículo 203 del Código de Comercio y el parágrafo 2o del artículo 13 de la Ley 43 de 1990, normatividad que define las sociedades comerciales que están obligadas a tener revisor fiscal.
En consecuencia, y con fundamento en el concepto 1167 del 29 de diciembre de 2020 emitido por el Consejo Técnico de la Contaduría Pública (documento adjunto), el cual reafirma las normas señaladas en el párrafo anterior y enfatiza en la importancia de observar las disposiciones especiales del sector salud, la Superintendencia Nacional de Salud acude a su despacho con el fin de tener claridad (...)”
PROBLEMA JURÍDICO
El problema jurídico se circunscribe a resolver los siguientes interrogantes:
1. ¿El Ministerio de Salud y Protección Social ha definido casos excepcionales en los que NO se exija revisoría fiscal para las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, tal como lo indica el artículo 232 de la Ley 100 de 1993?
2. ¿Las excepciones en mención, aplican para las IPS privadas exclusivamente?
3. ¿En el caso de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Indígenas (IPSI), aplica lo contemplado en el artículo 2.5.3.8.4.4.3 del Decreto 780 de 2016 o se circunscriben éstas a lo estipulado en el artículo 232 de la Ley 100 de 1993?
4. Para el caso de los revisores fiscales de las ESE, ¿existe alguna fecha límite para la emisión del dictamen a los Estados Financieros?
5. ¿La obligatoriedad de tener revisor fiscal en las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, se entiende extendida a los prestadores clasificados como Transporte Especial de Pacientes, Profesionales Independientes de Salud y Objeto Social Diferente a la Prestación de Servicios de Salud?”
FUNDAMENTOS NORMATIVOS
Para efectos del presente concepto, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones normativas:
-Artículo 203 del Decreto 410 de 1971(1) y 145 - Código de Comercio.
-Artículo 38 de la Ley 79 de 1988(2).
-Parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 43 de 1990(3).
-Artículos 228 y 232 de la Ley 100 de 1993(4).
-Artículo 2.5.3.8.4.4.3 del Decreto 780 de 2016(5).
- Circular Externa 49 de 2008 de la Superintendencia Nacional de Salud(6)
-Circular Externa 008 de 2018 de la Superintendencia Nacional de Salud(7)
- Artículo 280 de la Ley 1858 de 2008(8).
- Artículos 34 y 38 de la Ley 222 de 1995(9)
ANÁLISIS JURÍDICO
En primer lugar, es importante resaltar que el artículo 203 del Código de Comercio establece qué tipos de asociaciones deben contar con revisor fiscal, así:
“ARTÍCULO 203. Deberán tener revisor fiscal:
1) Las sociedades por acciones;
2) Las sucursales de compañías extranjeras, y
3) Las sociedades en las que, por ley o por los estatutos, la administración no corresponda a todos los socios, cuando así lo disponga cualquier número de socios excluidos de la administración que representen no menos del veinte por ciento del capital”.
A su turno, la Ley 79 de 1998 en su artículo 38 estableció que las Cooperativas deberán contar con revisor fiscal:
“Artículo 38. Sin perjuicio de la inspección y vigilancia que el Estado ejerce sobre la cooperativa, ésta contará con una junta de vigilancia y un revisor fiscal. ”
Asimismo, el parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 43 de 1990 señaló que “Será obligatorio tener revisor fiscal en todas las sociedades comerciales, de cualquier naturaleza, cuyos activos brutos al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior sean o excedan el equivalente de cinco mil salarios mínimos y/o cuyos ingresos brutos durante el año inmediatamente anterior sean o excedan al equivalente a tres mil salarios mínimos".
Por su parte, los artículos 228 y 232 de la Ley 100 de 1993 establecieron la obligatoriedad de la revisoría fiscal para las Entidades Promotoras de Salud- EPS e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, para estas últimas contemplándose la posibilidad de preverse excepciones normativamente:
“ARTICULO 228. Revisoría Fiscal. Las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera sea su naturaleza, deberán tener un revisor fiscal designado por la asamblea general de accionistas, o por el órgano competente. El revisor fiscal cumplirá las funciones previstas en el libro II, titulo I, capítulo VII del Código de Comercio y se sujetará a lo allí dispuesto sin perjuicio de lo prescrito en otras normas.
Corresponderá al Superintendente Nacional de Salud dar posesión al Revisor fiscal de tales entidades. Cuando la designación recaiga en una asociación o firma de contadores, la diligencia de posesión procederá con relación al contador público que sea designado por la misma para ejercer las funciones de revisor fiscal. La posesión sola se efectuará una vez el Superintendente se cerciore acerca del carácter, la idoneidad y la experiencia del peticionario.
PARAGRAFO. Para la inscripción en el registro mercantil del nombramiento de los revisores fiscales, se exigirá por parte de las Cámaras de Comercio copia de la correspondiente acta de posesión.”
“ARTICULO 232. Obligaciones de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. A las instituciones prestadoras del servicio de salud se les aplicarán las disposiciones contenidas en los artículos 225, 227 y 228 de que trata la presente Ley, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto. El Ministerio de Salud definirá los casos excepcionales en donde no se exigirá la revisoría fiscal.”
El Decreto 780 de 2016 en el artículo 2.5.3.8.4.4.3 fija la obligación para las Empresas Sociales del Estado - ESE de contar con revisor fiscal, así:
“Artículo 2.5.3.8.4.43 Revisor fiscal. De conformidad con lo establecido en las normas vigentes toda Empresa Social del Estado cuyo presupuesto anual sea igual o superior a diez mil (10.000) salarios mínimos mensuales, deberá contar con un Revisor Fiscal independiente, designado por la Junta Directiva a la cual reporta. La función del Revisor Fiscal se cumplirá sin menos cabo de las funciones de Control Fiscal por parte de los Organismos competentes, señaladas en la ley y los reglamentos”.
Por otro lado, la Circular 49 de 2008 emitida por la Superintendencia Nacional de Salud en su capítulo tercero relativo a los Revisores Fiscales, indicó lo siguiente:
“1. Marco normativo
La ley 100 de 1993, en sus artículos 228 y 232, adoptó como trámite obligatorio la posesión de revisores fiscales de Entidades Promotoras de Salud y de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud ante la Superintendencia Nacional de Salud. (Subrayado fuera de texto)
(...)
El presente capítulo aplica a todas las personas jurídicas que tienen la obligación de tener revisor fiscal posesionado ante la Superintendencia Nacional de Salud.
El incumplimiento de la obligación de tener revisor fiscal debidamente posesionado ante esta Superintendencia, dará lugar a la imposición de sanciones previstas en la Ley, las cuales se aplicarán tanto a los representantes legales como a los miembros de juntas directivas, consejos de administración, miembros de órganos sociales de la persona jurídica y contadores que ejerzan o pretendan ejercer como revisores fiscales.
2. Personas jurídicas obligadas a tener autorización de posesión de Revisor Fiscal ante la Superintendencia Nacional de Salud.
Sin perjuicio de la obligatoriedad de contar con revisor fiscal de conformidad con los parámetros enunciados en el artículo 203 del Código de Comercio, el parágrafo 2o del artículo 13 de la Ley 43 de 1990, el artículo 38 de la Ley 79 de 1988, el Decreto 1529 de 1990 y demás normas sobre el particular, tienen obligación de contar con la autorización de posesión de revisor fiscal proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, únicamente las personas jurídicas relacionadas a continuación:
2.1. Las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera sea su naturaleza jurídica, y cualquiera sea el régimen que administren.
2.2. Las Empresas Sociales del Estado o Instituciones de Servicios de Salud de naturaleza pública cuyo presupuesto anual sea igual o superior a diez mil (10.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
2.3. Las personas jurídicas Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud privadas obligadas a tener revisor fiscal de conformidad con la normatividad vigente (Sociedades por acciones (artículo 203 Código de Comercio); Sucursales de compañías extranjeras (artículo 203 Código de Comercio); Sociedades en las que, por ley o por estatutos, la administración no corresponda a todos los socios, cuando así lo disponga cualquier número de socios excluidos de la administración, que representen no menos del 20% del capital (artículo 203 Código de Comercio); Sociedades comerciales cuyos activos brutos al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, sean o excedan al equivalente de 5.000 salarios mínimos y/o cuyos ingresos brutos durante el año inmediatamente anterior sean o excedan el equivalente a 3.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes (parágrafo 2o artículo 13 Ley 43 de 1990); Organizaciones solidarias (artículo 38 Ley 79 de 1998); Fundaciones o instituciones de utilidad común (Decreto 1529 de 1990) y cuyo objeto principal sea la prestación de servicios de salud.”
Así mismo, la Circular Externa 008 de 2018 de la Superintendencia Nacional de Salud, establece la lista de entes sometidos a inspección y vigilancia de dicha entidad obligados a contar con revisor fiscal, en los siguientes términos:
“II. ENTES SOMETIDOS A LA INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD OBLIGADOS A CONTAR CON REVISOR FISCAL
De acuerdo con las normas vigentes, artículos 181, 185, 228 y 232 de la Ley 100 de 1993, y en consideración a que la Seguridad Social es un conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que dispone la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, y siendo objetivos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el de regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso de toda la población al servicio, en todos los niveles de atención; para los entes sometidos a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud que se encuentran obligados a tener revisoría fiscal, entre los cuales están:
Las Entidades Promotoras de Salud, EPS, las Instituciones Prestadoras de Salud, IPS; las Empresas Solidarias de Salud, ESS, cualquiera que sea su naturaleza jurídica; y en general todas aquellas que pertenezcan al sistema de seguridad social en salud, que por cualquier disposición legal se encuentran obligadas a tener revisor fiscal.
Ahora bien, la Ley 1858 de 2008 referente a la Sociedad por Acciones Simplificada, definió en su artículo 28, lo relacionado con la revisoría fiscal de este tipo de entidades así:
“Artículo 280. Revisoría fiscal.- En caso de que por exigencia de la ley se tenga que proveer el cargo de revisor fiscal, la persona que ocupe dicho cargo deberá ser contador público titulado con tarjeta profesional vigente (...)” (Subrayado fuera de texto)”
En relación con la presentación de los estados financieros de las sociedades, el artículo 34 de la Ley 222 de 1995, establece la fecha en que los mismos deben ser preparados y difundidos, como bien se indica a continuación:
“Artículo 34. OBLIGACION DE PREPARAR Y DIFUNDIR ESTADOS FINANCIEROS.
A fin de cada ejercicio social y por lo menos una vez al año, el 31 de diciembre, las sociedades deberán cortar sus cuentas y preparar y difundir estados financieros de propósito general, debidamente certificados. Tales estados se difundirán junto con la opinión profesional correspondiente, si ésta existiere.
El Gobierno Nacional podrá establecer casos en los cuales, en atención al volumen de los activos o de ingresos sea admisible la preparación y difusión de estados financieros de propósito general abreviados.
Las entidades gubernamentales que ejerzan inspección, vigilancia o control, podrán exigir la preparación y difusión de estados financieros de períodos intermedios. Estos estados serán idóneos para todos
los efectos, salvo para la distribución de utilidades”.
A su vez, el artículo 38 ibidem define qué son los estados financieros dictaminados y su alcance, así:
“Artículo 38. ESTADOS FINANCIEROS DICTAMINADOS.
Son dictaminados aquellos estados financieros certificados que se acompañen de la opinión profesional del revisor fiscal o, a f alta de éste, del contador público independiente que los hubiere examinado de conformidad con las normas de auditoría generalmente aceptadas.
Estos estados deben ser suscritos por dicho profesional, anteponiendo la expresión "ver la opinión adjunta" u otra similar. El sentido y alcance de su firma será el que se indique en el dictamen correspondiente.
Cuando los estados financieros se presenten conjuntamente con el informe de gestión de los administradores, el revisor fiscal o contador público independiente deberá incluir en su informe su opinión sobre si entre aquéllos y éstos existe la debida concordancia”
RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO
Expuesta la anterior normativa, se procede a dar respuesta a los requerimientos planteados en el problema jurídico, previa transcripción de los mismos, así:
Es preciso indicar que esta Dirección para poder resolver sus interrogantes de manera amplia y precisa, solicitó el apoyo de la Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria del Ministerio de Salud y Protección Social, la cual suministró insumos frente a los requerimientos por usted planteados y que dan respuesta a los mismos, los cuales se transcriben a continuación:
“1. ¿El Ministerio de Salud y Protección Social ha definido casos excepcionales en los que NO se exija revisoría fiscal para las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, tal como lo indica el artículo 232 de la Ley 100 de 1993? (...)”
Sobre el particular y como respuesta a lo requerido, se transcribe lo informado por la Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria de esta entidad a través del Memorando con radicado No.202323000157913 del 28 de marzo de 2023, tal y como se indica a continuación:
“Analizado lo anterior y verificados los archivos de esta Dirección no se encuentra norma alguna que haya expedido este Ministerio en la que se haya definido los casos excepcionales en los que no se exigirá revisoría fiscal para las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud”.
Conforme a lo anterior y, en virtud de lo establecido en el artículo 232 de la Ley 100 de 1993, el cual realiza la remisión normativa, entre otros, al artículo 228 ibidem, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud se encuentran obligadas a tener un revisor fiscal, el cual estará sujeto a lo dispuesto por el Código de Comercio, en ese sentido, y por sustracción de materia, si dicha disposición prescribe la obligación de tener un revisor fiscal en la IPS, es porque dicha institución se encuentra sujeta a procesos de revisoría fiscal.
Ahora bien, en la parte final del artículo 232 de la ley en comento, se le asigna a este Ministerio la competencia para definir los casos en que no exigiría la revisoría fiscal, sin embargo, a la fecha como bien lo informó la Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria de esta entidad, no se han expedido actos administrativos en los que se hayan establecido casos excepcionales en los que no se exija revisoría fiscal para las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
“2. ¿Las excepciones en mención, aplican para las IPS privadas exclusivamente? (...)”
Al respecto, la Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria de esta entidad, emitió la misma respuesta para el segundo interrogante, como quiera que este Ministerio no ha emitido actos administrativos en los que se haya definido casos excepcionales en los que no se exija revisoría fiscal para las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, por lo que no habría
lugar a realizar un pronunciamiento distinto al ya efectuado.
“3. Á¿En el caso de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Indígenas (IPSI), aplica lo contemplado en el artículo 2.5.3.8.4.4.3 del Decreto 780 de 2016 o se circunscriben éstas a lo estipulado en el artículo 232 de la Ley 100 de 1993? (...)”
Como respuesta a esta inquietud, se transcribe lo expresado por la Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria de esta entidad, a través del Memorando con radicado No. 202323000284913 del 9 de agosto de 2023, así:
“Una vez analizado lo anterior y verificados los archivos de esta Dirección no se encuentra norma alguna que haya expedido este Ministerio en la se haya definido los casos excepcionales en los que no se exigirá revisoría fiscal para las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, por lo que a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Indígenas (IPSI) les aplica lo establecido en el art. 232 de la ley 100 de 1993”.
En ese sentido, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Indígenas se regirán por lo establecido en el artículo 232 de la Ley 100 de 1993 la cual estipula entre otras cosas, que a las IPS se les aplicará lo contenido en el artículo 228 ibidem, debiendo como institución tener un revisor fiscal.
Ahora bien, no podrá aplicarse lo dispuesto en el artículo 2.5.3.8.4.4.3 del Decreto 780 de 2016, ya que dicha disposición se encuentra dirigida a las Empresas Sociales del Estado y no a otro tipo de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
Al punto, debe indicarse que ninguna disposición normativa ha dispuesto que a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Indígenas le serán extensivas las normas establecidas para las Empresas Sociales Estado en materia de revisoría fiscal, como quiera que su naturaleza jurídica es disímil. Razón por la que, a las IPS indígenas les es exigible contar con revisor fiscal bajo los términos establecidos en el artículo 232 de la Ley 100 de 1993.
“4. Para el caso de los revisores fiscales de las ESE, Á¿existe alguna fecha límite para la emisión del dictamen a los Estados Financieros? (...)”
La Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria por medio del memorando anteriormente mencionado, respondió lo siguiente en relación con el interrogante 4, así:
“De acuerdo con lo establecido en el parágrafo del artículo 34 de la Ley 222 de 1995, al final de cada ejercicio contable, y por lo menos una vez al año, el 31 de diciembre, “las sociedades deberán cortar sus cuentas y preparar y difundir estados financieros de propósito general, debidamente certificados. Tales estados se difundirán junto con” el dictamen del revisor fiscal si existiera, términos que también aplican a las Empresas Sociales del Estado”.
Al respecto, es importante hacer la precisión que es el inciso primero del artículo 34 de la Ley 222 de 1995 el que preceptúa el deber que tienen a cargo las sociedades de cortar sus cuentas para preparar y difundir los respectivos estados financieros el 31 de diciembre de cada año, y no el parágrafo que mencionó la Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria, como quiera que la información se encuentra dispuesta en el inciso de la disposición normativa y el artículo en mención no tiene parágrafo.
En ese sentido y en consonancia con el pronunciamiento realizado por la Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria, las Empresas Sociales del Estado deberán cortar, preparar y difundir a fin de cada ejercicio social y por lo menos una vez año, el 31 de diciembre sus estados financieros debidamente certificados.
5. Á¿La obligatoriedad de tener revisor fiscal en las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, se entiende extendida a los prestadores clasificados como Transporte Especial de Pacientes, Profesionales Independientes de Salud y Objeto Social Diferente a la Prestación de Servicios de Salud?”
La Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria mediante memorando con radicado No. 202323000284913 del 9 de agosto de 2023, se pronunció sobre esta inquietud de la siguiente manera:
“Las sociedades relacionadas en el artículo 203 de la Ley 410 de 1971 “Por el cual se expide el Código de Comercio ” tendrán la obligación de tener revisor fiscal, por lo que es necesario que se identifique la constitución de las sociedades que prestan servicios de transporte especial de pacientes y objeto social diferente a la prestación de servicios de salud, para verificar la obligatoriedad o no de la aplicación del precitado artículo”
Así las cosas y conforme a lo contemplado por el artículo 203 del Decreto 410 de 1971, el cual enlista las sociedades y sucursales que deben tener revisor fiscal, los prestadores de transporte especial de pacientes, profesionales independientes de salud y las que tenga objeto social diferente a la prestación de servicios de salud, deberán revisar su constitución y si coincide con las establecidas en el artículo en mención deberán tener revisor fiscal.
El presente concepto tiene el efecto determinado en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su Título II, por el artículo 1 de la Ley 1755 de 201 en cuanto a que “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, constituyéndose simplemente en un criterio orientador.
Cordialmente,
1. Por el cual se expide el Código de Comercio
2. Por la cual se actualiza la Legislación Cooperativa
3. Por la cual se adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de Contador Público y se dictan otras disposiciones.
4. Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
5. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social
Link de acceso: https://docs.supersalud.gov.co/portalweb/juridica/circularesexterna/c 2008 norma 0049.pdf
Link de acceso:
https://docs.supersalud.gov.cg/PortalWeb/Juridica/CircularesExterna/ClRCULAR%20EXTERNA%20008%20DE%202018.pdf
6. Por medio de la cual se crea la Sociedad por Acciones Simplificada
7. Por la cual se modifica el Libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan otras disposiciones.
8. Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
