CONCEPTO 20231600001404691 DE 2023
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<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
CONSULTA - Prescripción del cobro de servicios de salud
CONSULTA
"Detalles del caso: buenas tardes, muy comedidamente solicito se me informe con exactitud cuánto tiempo dispongo para generar un cobro por servicios asistenciales prestados a las diferentes entidades de pago? las diferentes normas que regulan la salud difieren en algunos conceptos, acudo a ustedes para tener una claridad definitiva al respecto. Saludos” (SIC).
MARCO NORMATIVO
- Decreto 410 de 1971
- Ley 1122 de 2007
- Ley 1231 de 2008
- Resolución 3047 de 2008
- Ley 1438 de 2011
DESARROLLO DE LA CONSULTA
En primer lugar, es preciso señalar que la Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico, que como máximo órgano de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud vela porque los integrantes de este cumplan a cabalidad los ejes de Financiamiento, Aseguramiento, Prestación de Servicios, Atención al Usuario y Participación Social, Eje de Acciones y Medidas Especiales, Información y Focalización de los Subsidios de Salud. De esta forma, sus funciones se circunscriben a las definidas en las leyes 100 de 1993, 1122 de 2007, 1438 de 2011 y 1949 de 2019 y el Decreto 1080 de 2021.
La situación descrita en su petición responde a un evento concreto y por ende cabe aclarar que las precisiones a emitir en la presente comunicación responden a un análisis general de las normas aplicables y no implican clase alguna de asesoría, puesto que dentro de las competencias de la entidad no se encuentra la de resolver casos particulares.
Aclarado lo anterior, se tiene que el artículo 1 de la Ley 1231 de 2008 define la factura como un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio:
"Artículo 1. El artículo 772 del Decreto 410 de 1971, Código de Comercio, quedará así: Factura es un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio. [...]".
El artículo 50 de la Ley 1438 de 2011 –modificado por el artículo 7 de la Ley 1608 de 2013–, señaló que la facturación de las Entidades Promotoras de Salud y de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud deberá ajustarse a los requisitos fijados por el Estatuto Tributario y la Ley 1231 de 2008:
"Artículo 50. Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet).
[...]
PARÁGRAFO 1. La facturación de las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Salud deberá ajustarse en todos los aspectos a los requisitos fijados por el Estatuto Tributario y la Ley 1231 de 2008.
[...]
En todo caso, el pago de la operación, por parte de las Entidades Promotoras de Salud, deberá darse en un término máximo de un (1) año".
Según lo señalado, la factura se define como un título valor que el vendedor o prestador del servicio expide para ser entregada al comprador o beneficiario de este con fines de cobro y consecuente pago. En los servicios de salud, la factura es expedida por el prestador de tales servicios y se entrega a la entidad responsable del pago.
Las relaciones entre prestadores y pagadores de la salud, se encuentra reglamentada por la Resolución 3047 de 2008 en la cual se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos que deberán ser adoptados por los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de tales servicios.
La factura que no reúna los requisitos definidos en dicha resolución, carecerá del atributo de título valor. Sin embargo, ello no afectará la validez del negocio jurídico implícito entre los prestadores del servicio de salud y las entidades responsables del pago.
En el caso de la facturación de servicios de salud, la Ley 1438 de 2011 estableció unas obligaciones a las Entidades Responsables del Pago - ERP frente a las IPS, presentes en el trámite mismo de la facturación. El artículo 56 de esta ley dispuso:
"Artículo 56. Pagos a los prestadores de servicios de salud. Las Entidades Promotoras de Salud pagarán los servicios a los prestadores de servicios de salud dentro de los plazos, condiciones, términos y porcentajes que establezca el Gobierno Nacional según el mecanismo de pago, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1122 de 2007.
El no pago dentro de los plazos causará intereses moratorios a la tasa establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
Se prohíbe el establecimiento de la obligatoriedad de procesos de auditoría previa a la presentación de las facturas por prestación de servicios o cualquier práctica tendiente a impedir la recepción.
Las entidades a que se refiere este artículo deberán establecer mecanismos que permitan la facturación en línea de los servicios de salud, de acuerdo con los estándares que defina el Ministerio de la Protección Social.
También se entienden por recibidas las facturas que hayan sido enviadas por los prestadores de servicios de salud a las Entidades Promotoras de Salud a través de correo certificado, de acuerdo a lo establecido en la Ley 1122 de 2007, sin perjuicio del cobro ejecutivo que podrán realizar los prestadores de servicios de salud a las Entidades Promotoras de Salud en caso de no cancelación de los recursos."
Cuando el prestador de servicios de salud ha librado una o más facturas que no han sido objeto de glosa o devolución –de acuerdo con el trámite previsto en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011– o no se ha levantado la glosa o, respecto de las cuales no se ha efectuado el pago, cuenta con la acción cambiaria establecida en el artículo 780 del Código de Comercio:
"CAPÍTULO VI
Procedimientos Sección I.
Acciones
Artículo 780. La acción cambiaría se ejercitará:
1) En caso de falta de aceptación o de aceptación parcial;
2) En caso de falta de pago o de pago parcial, y
3) Cuando el girador o el aceptante sean declarados en quiebra, o en estado de liquidación, o se les abra concurso de acreedores, o se hallen en cualquier otra situación semejante."
La Resolución 3047 de 2008 define los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos aplicables en las relaciones entre prestadores y entidades responsables del pago.
A su vez, el literal d) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007 señala los plazos y la forma de pago de los servicios prestados, a cargo de las Entidades Responsables de Pago:
"Artículo 13. Flujo y protección de los recursos. Los actores responsables de la administración, flujo y protección de los recursos deberán acogerse a las siguientes normas:
[...]
d) Las Entidades Promotoras de Salud EPS de ambos regímenes, pagarán los servicios a los Prestadores de Servicios de salud habilitados, mes anticipado en un 100% si los contratos son por capitación. Si fuesen por otra modalidad, como pago por evento, global prospectivo o grupo diagnóstico se hará como mínimo un pago anticipado del 50% del valor de la factura, dentro de los cinco días posteriores a su presentación. En caso de no presentarse objeción o glosa alguna, el saldo se pagará dentro de los treinta días (30) siguientes a la presentación de la factura, siempre y cuando haya recibido los recursos del ente territorial en el caso del régimen subsidiado. De lo contrario, pagará dentro de los quince (15) días posteriores a la recepción del pago. El Ministerio de la Protección Social reglamentará lo referente a la contratación por capitación, a la forma y los tiempos de presentación, recepción, remisión y revisión de facturas, glosas y respuesta a glosas y pagos e intereses de mora, asegurando que aquellas facturas que presenten glosas queden canceladas dentro de los 60 días posteriores a la presentación de la factura; [...]".
Una vez cumplidos los plazos y las condiciones previstas para el pago de los servicios a los prestadores de servicios de salud –trámite de las glosas previsto en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011– sin haber recibido el pago correspondiente, esas entidades podrán hacer uso de la acción cambiaria prevista en el artículo 780 del Código de Comercio.
Es claro entonces que las Entidades Responsables de Pago deben pagar los servicios de salud prestados, dentro de los plazos, condiciones, términos y porcentajes establecidos en la Ley 1122 de 2007 y en el reglamento expedido el Gobierno Nacional. Como obligación adicional y a modo de sanción, la deudora debe reconocer y pagar intereses moratorios, los cuales serán liquidados de acuerdo con la tasa establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.
Se resalta además la prohibición de implementar procesos previos de auditoría frente a la presentación de facturas, o cualquier maniobra encaminada a impedir la recepción de la facturación.
Según las normas relacionadas, se observa lo siguiente:
1. Una vez presentada la factura por concepto de prestación de servicios de salud, las entidades responsables del pago cuentan con veinte (20) días hábiles para formular y comunicar a las IPS las glosas respectivas si a ello hubiere lugar y en forma ajustada a la codificación establecida por el Ministerio de Salud y Protección Social en el Anexo Técnico número 6 de la Resolución 3047 de 2008, modificada por las Resoluciones 416 de 2009 y 4331 de 2012.
2. Una vez formuladas las glosas a una factura, no procede formular nuevas glosas, excepto hechos nuevos derivados de la respuesta a la glosa inicial.
3. El prestador de servicios de salud cuenta con quince (15) días hábiles para dar respuesta a las glosas, en la que deberá manifestar si las acepta o justifica la no aceptación.
4. La entidad responsable del pago, una vez recibida la respuesta, cuenta con diez (10) días hábiles para decidir si levanta total o parcialmente las glosas o las deja como definitivas.
5. Cumplidos los quince (15) días hábiles para responder las glosas formuladas por la entidad responsable del pago, el prestador de salud cuenta con la facultad de subsanar las glosas no levantadas y para ello contará con siete (7) días hábiles, luego de los cuales enviará de nuevo la facturación a la responsable del pago.
6. La entidad responsable del pago deberá informar el prestador de servicios de salud la justificación de las glosas y su proporción sobre las que no fueron levantadas, en un término no mayor a los diez (10) días hábiles siguientes a la recepción de la respuesta del prestador de servicios de salud sobre las glosas iniciales.
7. El valor de las glosas levantadas, de manera total o parcial, deberá ser pagado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su levantamiento.
8. Si una vez vencidos los términos señalados persiste el desacuerdo, el prestador de servicios de salud podrá optar por acudir a la Superintendencia Nacional de Salud - Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, para que, ejercicio de la facultad de que es titular, dirima las diferencias.
De conformidad con lo expuesto, la facturación entre las Entidades Responsables del Pago de servicios de salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios cuenta con la regulación, tanto en el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007 como en los artículos 56 y 57 de la Ley 1438 de 2011, sin perjuicio de las disposiciones de índole comercial y tributaria aplicables a cada caso concreto en particular.
Ahora bien, en relación con la prescripción y caducidad de la acción cambiaria, se expondrá lo establecido por el Consejo de Estado(7) en concepto del 27 de noviembre de 2018:
"i) Caducidad de la acción cambiaría
A diferencia de la prescripción, la cual está dirigida a extinguir el derecho sustancial del legítimo tenedor de un título valor, la caducidad de la acción cambiaría se traduce en la pérdida al derecho a demandar, que "permite a los obligados cambiarios de regreso oponerse a la acción cambiaría propuesta por el legítimo tenedor porque éste ha incumplido las obligaciones que se originan en la relación cambiaría”..), lo que implica que esta institución "está prevista como un mecanismos de defensa de los obligados cambiarios de regreso únicamente. Los obligados cambiarios directos no pueden oponer la excepción de caducidad”.
En efecto, el art. 787 del Código de Comercio establece:
"La acción cambiaría de regreso del último tenedor del título caducará:
1) Por no haber sido presentado el título en tiempo para su aceptación o para su pago, y,
2) Por no haber levantado el protesto conforme a la ley”.
Subraya la Sala
De conformidad con la norma transcrita, la caducidad de la acción cambiaría solo opera en relación con la acción cambiaria de regreso, y es una sanción impuesta a los tenedores de títulos valores que no ejercen las acciones necesarias para conservar el derecho incorporado en el título: en específico, para aquellos que no presentan el título en tiempo para su aceptación o para su pago, o los que no levantan el protesto conforme a la ley cuando este es requerido.
Al respecto, y en relación con la caducidad de la acción para el cobro de la factura cambiaria, es importante destacar que el art. 3 de la Ley 1231 de 2008, que modificó el art. 774 del C.Co, establece que la factura debe contener la fecha de vencimiento, sin perjuicio de lo establecido en el art. 673 del C.Co., que establece la formas de vencimiento de la letra de cambio, a saber: a la vista, a día cierto (determinado o indeterminado), con vencimientos ciertos y sucesivos, y a un día cierto después de la fecha o a la vista. De manera adicional, el art. 3 ibídem establece que en ausencia de la incorporación de la fecha de vencimiento de la factura, se entenderá que deberá ser pagada dentro de los 30 días siguientes a su emisión.
En concordancia con lo anterior, el art. 691 de C.Co., establece que “la letra de cambio deberá presentarse para su pago el día de su vencimiento o dentro de los ocho días comunes siguientes”, mientras que el art. 692 ibídem prevé que “la presentación para el pago de la letra a la vista, deberá hacerse dentro del año que siga a la fecha del título. Cualquiera de los obligados podrá reducir ese plazo, si lo consigna así en la letra. El girador podrá, en la misma forma ampliarlo y prohibir la presentación antes de determinada época”.
De conformidad con lo expuesto, se puede concluir que si la factura tiene fecha de vencimiento, la acción cambiaria de regreso caduca siempre que la factura no sea presentada para su pago el día de vencimiento o dentro de los ocho días comunes siguientes, mientras que, si el título es pagadero a la vista, la caducidad se presenta cuando el girador u otro tenedor de la factura no la presenta para su pago dentro del año siguiente a la fecha de creación del título.
En ambos casos, la caducidad solo opera en relación con la acción cambiaria de regreso (art. 787 C.Co). Por lo tanto, no opera en relación con la acción cambiaria directa que se ejerce contra el obligado directo, esto es, contra el comprador de los bienes o beneficiarios del servicio que dio origen a la factura.
ii) La prescripción de la obligación cambiaria
La prescripción de la acción cambiaria está referida al modo de extinción de la obligación cambiaria, por no utilizar el legítimo tenedor del título la respectiva acción, dentro de un tiempo determinado. Desde la perspectiva del acreedor, entonces, la prescripción implica la pérdida del derecho contenido en el título por su negligencia en ejercer la acción cambiaria, ejecutiva o de cobro, dentro de los términos propios para hacerlo respecto de cada título en particular.
A la prescripción en materia cambiaria se le reconocen las siguientes características: i) debe oponerse como excepción a la acción cambiaria propuesta por el legítimo tenedor de un título valor, por cualquier obligado, ya sea directo o de regreso; ii) No puede ser declarada de oficio por el juez y, iii) siempre depende de un término previsto en la ley.
En relación con esta última característica, se debe destacar que, con excepción del cheque, los términos de prescripción de la acción cambiaria son:
De acuerdo con el art. 789 ibídem, "La acción cambiaria directa prescribe en tres años a partir del día del vencimiento”. Por su parte, el art. 790 ibídem establece que "la acción cambiaria de regreso del último tenedor prescribirá en un año, contado desde la fecha del protesto, desde la fecha de vencimiento; y, en su caso, desde que se concluyan los plazos de presentación”.
Para el caso específico de la prescripción de la acción cambiaria cuando se trata del cobro judicial de una factura, se debe reiterar que de acuerdo con lo dispuesto en el art. 3 de la Ley 1231 de 2008, modificatorio del art. 774 del C.Co, la factura debe contener la fecha de vencimiento, sin perjuicio de lo establecido en el art. 673 del C.Co. De manera adicional, el art. 3 ibídem establece que, en ausencia de la incorporación de la fecha de vencimiento de la factura, se entenderá que deberá ser pagada dentro de los 30 días siguientes a su emisión.
Lo anterior quiere decir que, si la factura contiene una fecha de vencimiento, la acción cambiaría directa prescribe transcurridos 3 años desde esa fecha, y la acción cambiaria de regreso, en 1 año a partir de la misma. Por su parte, si la factura no menciona expresamente la fecha de su vencimiento, el término de prescripción comenzará a contar vencido el plazo supletorio de 30 días previsto en la ley para el vencimiento de la factura cambiaria.
Por último, es importante resaltar que en virtud de la figura de la prescripción, el ejercicio de la acción cambiaria debe efectuarse dentro de los términos previstos en la ley, so pena de extinguirse el derecho incorporado en el título valor. Lo anterior, más aún, cuando a voces del artículo 882 del Código de Comercio “si el acreedor deja caducar o prescribir el instrumento, la obligación originaria o fundamental se extinguirá, asimismo; no obstante, tendrá acción contra quien se haya enriquecido sin causa a consecuencia de la caducidad o prescripción. Esta acción prescribirá en un año”.
[...]
Por último, es importante recordar que de conformidad con lo previsto en el artículo 882 del Código de Comercio, si una IPS deja caducar o prescribir la acción para el cobro de las facturas de salud, la obligación originaria o fundamental se extinguirá, sin perjuicio de la acción que preservará contra quien se haya enriquecido sin causa a consecuencia de la caducidad o prescripción y la cual prescribe en un año.
En relación con la caducidad, se concluye que las facturas de salud que adquieren el carácter de títulos valores caducan siempre que la factura no sean presentadas para su pago antes dentro de su fecha de vencimiento o dentro de los ocho días comunes siguientes.
Al respecto, cabe resaltar que la caducidad solo opera en relación con la acción cambiaría de regreso, según lo dispuesto por el art. 787 del C.Co. Por lo tanto, no opera en relación con la acción cambiaria directa que se ejerza contra el obligado directo, esto es, contra el comprador de los bienes o beneficiarios del servicio que dio origen a la factura.
De igual manera, es importante precisar que, en todo caso, las facturas del sector salud están soportadas en una obligación legal o contractual a cargo de la empresa pagadora. Por lo tanto, el acreedor podrá exigir el pago de la obligación legal por vía ejecutiva, si existen los requisitos legales del título ejecutivo, o por vía ordinaria.
[...]
De conformidad con todo lo expuesto,
IV. LA SALA RESPONDE:
[...]
2.2 ¿Se les aplicaría la caducidad y prescripción de la acción cambiaría a las facturas por servicios de salud?
Las facturas que se expiden por la prestación de un servicio de salud están sujetas al régimen de caducidad y prescripción de la acción cambiaria. Se exceptúan las facturas que no están soportadas en un contrato verbal o escrito, por no cumplir con los presupuestos para que exista factura cambiaría, de conformidad con el art. 1 de la Ley 1238 de 2008.
De manera adicional, la Sala destaca que la prescripción y la caducidad de las facturas emitidas por la prestación de los servicios de salud están sujetas, de manera prevalente, a las normas especiales del régimen jurídico vigente para estas facturas. En especial:
i) Los términos de prescripción y de caducidad de la acción relativos a los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del Aseguramiento en Salud que se surten ante la ADRES, antes FOSYGA, están sometidos a lo previsto en el art. 73 de la Ley 1753 de 2015, en concordancia con el art. 2.6.1.4.3.12 del Decreto Único Reglamentario del Sector Salud.
ii) La fecha de vencimiento a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término de prescripción de tres años (para la acción cambiaria directa) o de 1 año (para la acción cambiaria de regreso), de las obligaciones contenidas en las facturas de salud a las cuales les aplica el régimen de la factura cambiaria, está sujeta al trámite y levantamiento de las glosas presentadas a estas facturas.
iii) Asimismo, se debe precisar que de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 4 del art. 9 de la Ley 1797 de 2016, las facturas del sector salud no podrán ser objeto de prescripción extintiva, si la entidad encargada del pago de las facturas no acredita haber adelantado la gestión correspondiente para la conciliación o aclaración de cuentas a la que hace referencia la referida ley.
iv) En relación con la caducidad, según lo analizado en este concepto, las facturas de salud que adquieren el carácter de títulos valores caducan siempre que la factura no sea presentada para su pago dentro de su fecha de vencimiento o dentro de los ocho días comunes siguientes. Esta caducidad solo operará en relación con la acción cambiaría de regreso, según lo dispuesto por el art. 787 del C.Co. Por lo tanto, no opera en relación con la acción cambiaria directa que se ejerza contra el obligado directo, esto es, contra el comprador de los bienes o beneficiarios del servicio que dio origen a la factura.
Lo anterior, sin perjuicio de las demás acciones que pueda presentar el acreedor para el cobro de la obligación contractual que dio origen a la factura, en los términos expuestos en este concepto.
Por último, se considera que de conformidad con lo previsto en el artículo 882 del Código de Comercio, si opera la caducidad o la prescripción para el cobro de una factura emitida por la prestación del servicio de salud, la obligación originaria o fundamental se extinguirá, sin perjuicio de la acción que conservará contra quien se haya enriquecido sin justa causa, la cual prescribe en un año.
2.3¿De ser afirmativa la respuesta a la pregunta? 2.2, qué pasaría con los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, si estos tienen destinación específica para la prestación de servicios de salud? y el Estado debe garantizar el flujo de recursos del sistema de salud?
S/' las facturas que se expiden por la prestación de un servicio de salud son objeto de la prescripción de la obligación o de la caducidad de la acción cambiaria, estas operan a favor de la respectiva EPS u otro ente pagador, pero los valores respectivos quedan sujetos a la misma destinación específica a la cual están sujetas las UPC recibidas por las EPS, esto es, a la prestación de los servicios de salud a sus usuarios.
No obstante, en la normatividad vigente no encuentra la Sala una disposición que regule de manera específica la forma como los valores de las facturas de salud objeto de prescripción extintiva, o de caducidad de la acción, puedan reflejarse en la definición y uso de las UPC y, por lo tanto, sean reinvertidas de manera real y efectiva en la prestación de los servicios de salud a los afiliados del SGSSS. En este mismo sentido, no sobra señalar que en ningún caso las obligaciones objeto de prescripción o de caducidad de la acción, podrían entenderse destinadas a los rubros de administración o utilidades de la entidad favorecida con la prescripción o caducidad, dada su naturaleza de recursos para fiscales.
Teniendo en cuenta que los recursos objeto de prescripción o caducidad tienen origen en recursos para fiscales que deben estar dirigidos a garantizar la prestación de los servicios de salud de todos los ciudadanos, el Gobierno Nacional podrá determinar la viabilidad y, en caso afirmativo, la metodología para que las obligaciones prescriptas se reflejen en la UPC y, por esta vía, sean invertidas por las EPS en la prestación de los servicios de salud a sus usuarios.
Todo lo expuesto, se plantea sin perjuicio de la acción que conserva el acreedor de las facturas de salud prescritas o caducas, para presentar, dentro del año siguiente, la acción de enriquecimiento sin causa. [...]".
Así las cosas, las facturas expedidas por la prestación de un servicio de salud están sujetas al régimen de caducidad y prescripción de la acción cambiaria, cuyos plazos de prescripción se encuentran previstos en los artículos 789 y 790 del Código de Comercio.
7. Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ. 27 de noviembre de 2018, Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00093-00(2380).
